□ 住房和城乡建设部副部长 倪虹

　　城市是历史发展的动力，是人类文明的摇篮。当今世界的竞争，首先是城市综合竞争力的较量。改革开放以来，我国城市在国家战略全局中的地位日益凸显、作用愈加关键，无疑已成为经济社会发展的“火车头”、深化改革创新的“主阵地”和国际竞争合作的“桥头堡”。只有把城市的改革动能充分发掘出来，把城市的创新潜力有力激发起来，才能真正为新常态下的中国经济插上持续翱翔的“双翼”，完成跨越中等收入陷阱的历史重任。

　　城市是一个复杂的“巨系统”，城市发展是一个自然历史过程，有着自身特有的运行规律。遵循了规律，就能把握城市发展的正确方向；违背了规律，就将受到惩罚。现在城市发展中出现的很多矛盾和问题，归根结底就在于没有把握好城市发展规律。为此，会议特别强调，要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。

　　把握好城市发展规律，就要把“以人民为中心”作为城市发展的出发点和落脚点，坚持人民城市人民建、人民城市为人民；就要把“资源环境承载力”作为城市发展的基本依据和刚性约束，人口规模和城市用地要匹配、和资源环境承载力要适应；就要把“改革创新驱动”作为城市发展的第一动力，以改革促进城市转型，以创新激活发展潜力。

　　首先，从注重量变，转向注重质升。过去在生产力水平低和物质短缺的条件下，我们更多地将城市发展的重点放在量的积累和速度的提升上，这是符合当时实际的。但城市发展到今天，所面临的突出问题已不再是“有没有”“够不够”的问题，而是“好不好”“优不优”的问题。这就需要从“质”上实现一次飞跃，树立“精明增长”“紧凑城市”的理念，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。

　　其次，从注重工业化转向工业化和城镇化并重。当前，我国正处在工业化的中后期，城镇化速度也将从高速转为中高速。工业化主要解决的是发展生产力的问题，城镇化则涉及经济、社会结构等生产关系的优化调整。从世界发展进程看，在工业化的中前期，工业化往往决定城市化；在工业化的中后期，城市化则更多地影响工业化。适应我国城镇化的发展需要，就要从优化生产关系入手，完善供给侧的结构性改革，并着力解决好农业转移人口真正在城市落户的问题。

　　最后，从注重城市竞争转向注重城市竞合。纵观改革开放以来的城市发展，一个重要动力就来自城市之间的竞争。随着人口、资源和环境等硬约束越发趋紧，城市在产业结构、边际效应、文化氛围等方面都发生了变化，导致城市之间的竞争态势也随之改变。未来城市竞争不再是单向度的“零和游戏”，而是更加注重合作共赢、优势互补。世界城市发展的新变化，也要求城市之间要通过深化合作来优化资源配置、提升利用效率。只有这样，才能促使城市早日跨上竞争的“升级版”，真正立于国际竞争不败之潮头。“城市群”的发展战略，就是“竞合”的一个重要体现。通过相互合作、紧密配合、资源共享，最终能够产生“一加一远大于二”的集聚效应。

　　城市发展理念的转变，实质上涉及的还是利益关系和利益格局的深层调整，转起来并不容易，有时甚至还要经历痛苦的过程。但必须要看到，只有改革，才能催生城市发展新动力，实现创新发展；只有改革，才能增强城市发展的整体性、持续性，实现协调发展；只有改革，才能促进人与自然和谐相处，实现绿色发展；只有改革，才能提高城市的国际竞争力和影响力，实现开放发展；只有改革，才能让人民在城市发展中拥有更多获得感，实现共享发展。

　　提炼城市发展规律的三个角度

　　□ 国务院参事、中国城市科学研究会理事长 仇保兴

　　本次中央城市工作会议提出要尊重城市发展规律，怎样提炼和认识城市发展规律？我认为有三个角度：

　　一是从理论上来推理。美国著名规划学家路易斯·芒福德在他百科全书式的名著《城市发展史》中写道，人类的城市梦进行了五千多年，只要人类存在，都有城市梦。这些梦都是从乌托邦开始的。人们探究城市发展规律首先是根据理论、理想目标推演的，这种推演方法的好处是向前看觉得目标很清楚、很鼓舞人心，但坏处是容易导致人们进入乌托邦式的迷茫，这也是人类历史上的众多悲剧之一。

　　二是从历史经验中提炼，对我国有非常重要启示作用的第一次城市化浪潮是在英国、法国等欧洲国家发动的，第二次城市化浪潮是在美国、加拿大等北美国家掀起的，第三次是拉美、东南亚发展中国家的城市化浪潮。这三次城市化浪潮都有很多经验值得总结，而且都有相应的城市病，这些病怎么去治疗，有的治错了，有的治对了，都写成文献巨牍，这些经验教训是我们提炼不同的国家、不同的民族、不同的文化、不同的发展阶段城市发展规律的宝贵遗产。

　　三是从问题导向归纳。实用主义的“问题导向法”是城市工作者的偏爱，20世纪形成的两个里程碑式的宪章非常典型，一个是雅典宪章，1933年由法国建筑师勒·科比西耶率领规划师针对第一次城市化浪潮出现的城市病，主要是工业污染、人口寿命缩短、非常严重的霍乱症、城市卫生条件非常差、环境污染非常严重等病症开出的一系列的药方，比如设立明确的城市分区，功能区的划分就是那时候提出来的。到了1977年，国际建协又在秘鲁利马提出了马丘比丘宪章。宪章开头就写明：从文化上来讲，人类的文明不只一种，不仅有从古希腊传承下来的西方文明，还有其他的文明，马丘比丘就是印加帝国历史上一个重要的城市。在这部宪章中回顾了1933年以来规划师们开出的药方与现代城市发展规律的冲突，提出了城市是流动性的空间，这种流动性空间不能被汽车和功能分区所区隔，这一点我认为对我国是非常重要的。所以，我们认识城市规律应该从理论推演、历史归纳和问题导向三个方面进行提炼。

　　城镇化必须同农业现代化同步

　　□ 中国社会科学院副院长 蔡昉

　　没有农民的城镇化就没有农业的现代化，反之亦然，没有农业的现代化就没有城镇化，也就没有农民的城镇化。城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。

　　2014年我们常住人口城镇化已经达到了55%，但是，户籍人口城镇化率水平还比较低，目前大概只有37%。

　　这些年通过把土地承包权和经营权分离等鼓励政策，促进了土地的流转。在13亿亩多承包地中，现在大概有3.8亿亩进行了流转，有9.4亿亩是没有流转的，流转的部分约占28%。从农户来看，约有1.7亿农户还没有流转土地，只有6000万农户是部分或全部土地被流转，所占比重只有26%。

　　比较世界各国的农业普查数据可以看出，我国的农户规模几乎是最小的，例如，与印度、日本以小规模农场著称的国家相比，我们户均土地面积只相当于它们的一半；与典型欧美国家比，我们大体上是美国的1/200、英国的1/100和法国的1.5%，非洲、拉美国家的农场规模通常也都明显大于我国。

　　中国农业发展经历了三个阶段。第一阶段是解决温饱的问题，在这个阶段家庭承包制的效果很明显。第二个阶段是解决农民收入的问题，主要靠的是农产量增长和农民外出，今天来看，农民的收入已明显提高，而且从2009年之后城乡收入差距也在缩小。但仔细分析农民的收入构成会发现，2012年农户纯收入中有65.6%与农业无关，而在当年增长的收入中，这类收入的贡献更高达78.5%。也就是说，农民不是靠农业增加收入的，这与农民没有彻底转出有关。如果我们不能建立一个有效率、有规模、能自立的农业生产方式，就不能保证农民从农业中获得足够、稳定、持续增长的收入，就解决不了“三农”问题。所以，只有扩大农业的经营规模，才可能有一个现代化的农业生产方式。

　　我国的劳动力已越来越短缺，农业中资本替代劳动、机器替代人的现象已很明显。近些年农业的机械化大幅度增加，机械化拖拉机和牵引农具的增长速度都是两位数，但由于农业经营规模狭小，导致投入到农业的资本和各种补贴形成边际效应递减的情形。据我们计算，我国农业由于经营规模的限制，资本报酬已经出现递减现象，在这种趋势下是很难建立一个现代化的农业生产方式的。因此，必须通过城镇化和农业现代化的同步，通过赢得改革红利，实现我国未来的经济增长。其中要特别关注三个因素：一是农业经营规模。赢得规模经济才能确保农业成为支撑农民收入增长的主要源泉；二是劳动参与率。没有稳定的农民工市民化，劳动力的稳定供给就得不到保障，因此，必须加快提高户籍人口城镇化率；三是全要素生产率。清除体制障碍，继续保持农业劳动力从农业向非农产业转移，实现资源重新配置的效率，为全要素生产率作出贡献。

　　让农民工与市民享受同等的公共服务

　　□ 中国社会科学院财经战略研究院院长 高培勇

　　农业转移人口市民化的问题已经提出好多年，这件事之所以推进得如此艰难，恐怕和我们习以为常的理念、体制、思想不无关系。不对这些体制、理念、思想乃至战略作出根本性的调整，解决农业转移人口市民化问题将是非常困难的。

　　从体制来看，我们建国后就开始实行二元经济社会体制，最终体现在财政二元体制上，即以城乡分界，政府提供的公共服务基本上仅覆盖于城市。改革开放后，随着大量农民工进城，以区域分界逐渐转化为以户籍分界。即便大家共居一个城市，由于身份差异，公共服务基本上也只是覆盖到城市居民。进入21世纪后又有了转机，随着公共财政体制建设，我们举起了“让公共财政的阳光照耀农村大地”的旗帜。但是，仍实行不同的标准。所以，做好新形势下城市工作，实现农业转移人口市民化，必须回答究竟目前要不要实现基本公共服务均等化，或者目前究竟到到实现基本公共服务均等化的时候之类的问题。

　　城市管理者总认为是在为市民服务，我觉得应该换一个说法，叫做为纳税人服务。为市民服务和为纳税人服务有什么不同？当讲到市民的时候往往指的是户籍人口。比如当公共汽车拥挤的时候，大家抱怨外来人口挤占了城市居民的空间；当小学收了农民工子女的时候，城市子女觉得是外来人口分了他们应当享受的奶酪。若改为为纳税人服务，就可以在相当程度上解决这样的问题。因为不管是农村人口还是户籍人口，实际上你只要生活在一个地方都给当地政府贡献了一份税收。这和以往的认识不同，很多人过去曾经认为外来人口、农村人口不对当地税收作出贡献，其实不是。因为我们的税制结构有两大特点：一是70%以上是间接税，消费就是纳税，吃什么用什么，其价格中都包含有税；二是90%以上是企业税，企业多缴纳的税都是“待分配税收”，在某种意义上可以纳入到转嫁范围的税收。所以，不管是哪里人，不管户籍地在什么地方，不管你缴纳什么样的税，你只要生活在北京就给北京缴纳税收，就有权享受这样的公共服务。

　　城镇化需要政府花钱，主要花在公共服务上。我们目前的财政支出结构中，政府履行基本职能支出大概占全部支出的20%，经济建设支出占40%，社会福利支出占40%。对比其他国家，在美国，履行政府基本职能支出占30%，经济建设支出占10%，社会福利支出占60%；在欧洲国家，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占10%，社会福利支出占70%。转型国家，比如匈牙利和波兰，履行基本政府职能支出占20%，经济建设支出占15%，社会福利支出占65%。相比之下，我们需要改变这样一种结构。农业转移人口市民化所花的钱从哪里来？在经济增速下滑、财政收入总量不可能有较大增加的情况下，调整支出结构是必须的。

　　政府收支的视野也需要很大调整。一提到政府提供公共服务，人们就把眼光盯在政府财政预算上，即一般公共预算。一般公共预算占全部政府支出比重只有60%多，还有37%~38%停留在其他三本预算上，政府基金预算、社保预算和国有资本经营预算。随着新预算法的实施，我们应该有一个大预算的概念，即要把所有的政府收支都作为提供公共服务的财源所在，这样，在农村居民市民化的过程中，可以动用的财政资金的来源将会多出许多。