近几年来，温州市瓯海区财政系统按照改革要求，制定并实施了国库集中支付制度改革，取得了显著成效。截至2012年9月底，瓯海区110家预算单位全部纳入国库集中支付系统。本文以瓯海区国库集中支付制度改革为背景，简要分析制度改革对财政审计产生的影响。


　　一、瓯海区国库集中支付制度改革的内容及成效


　　一是解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户存放的弊端，提高了财政资金使用效益。实行国库集中支付改革后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划和指标结余，而实际资金结余却在国库或国库单一账户体系。有效改变了过去将资金按月拨入核算中心或预算单位账户、“以拨代支”的做法，最大限度地发挥了财政资金的使用效益。


　　二是规范了支出管理，强化了财政预算的监督职能 。实行国库集中支付后，单位的支出必须在支付行为发生时，才能办理支付手续，支付行为没有发生时，资金仍留在国库。财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数。财政部门不仅能及时、全面、准确地掌握各单位资金情况，对财经形势做出及时、准确的判断。同时，将原来的事后监督变为全过程监控，从而加强了财政资金的管理和监督。


　　三是促进了预算编制水平的提高。国库集中支付的每笔支出都必须纳入部门预算，必须经过预算管理部门审核批准的预算作为依据，因此国库集中支付对预算编制提出了更高的要求，强化了对财政资金的监督管理，从机制上杜绝了无指标拨款，部门预算的明细化管理，从而约束了预算单位自行调节项目资金，维护了预算的严肃性，因此国库集中支付的实行促进了预算单位重视和加强预算编制工作，提高了预算编制的准确性和有效性。


　　二、国库集中支付制度改革对审计提出的新要求


　　1、审计需求进一步增强


　　有人认为国库集中支付制度实施后,财政自身的财政财务监督更加到位，一定程度已经转变为事前监督,审计部门已无事可做，这种看法明显不对。审计机关对本级财政和部门预算的编制、执行和决算情况,以及财政专户资金的使用管理情况进行审计监督,是宪法和审计法赋予审计机关的神圣职责。对财政资金拨付制度的改革,并不会改变审计监督的载体，相反国库制度改革磨合期更加需要审计发挥职能作用，完善制度改革。


　　2、审计重点和审计方式进一步转变


　　国库集中支付制度实施后，审计对象并没有发生改变,只不过是财政资金的收支全部通过国库实现,减少了财政资金在预算单位的滞留时间。但审计重点却发生了转变，财政批复的部门预算和用款计划的合法合规性,以及财政资金和大额专项资金的使用绩效显得尤为重要。随着审计重点的转变,审计方式也将发生相应的改变,由于大额支出均通过直接支付由国库直接拨付,预算单位只有零星的日常支出,但预算单位对资金使用权和分配权仍没改变。因此审计部门不能仅仅只关注单位的财务账目,更应该关注财政部门对资金分配和审批方面,看其资金分配或审批是否合理合法,是否存在用款计划批复依靠人情关系等违规违纪问题。


　　3、审计风险将进一步加大


　　随着国库集中支付制度的实施,审计环境发生了很大的变化，如果审计部门仍按以前会计集中核算制度时的思维开展财政审计工作,不去适应新制度，不提高自身审计业务水平,那将产生极大的审计风险。因此，审计部门在对财政部门进行审计时,一定要根据国库集中支付制度的新常态进行认真全面地对预算资金的管理和分配,以及财政部门由预算编制、用款计划、资金申拨、支付管理、预算单位财务核算和财政总会计核算各个环节进行审计检查,才能努力规避审计风险。


　　4、审计信息化水平需进一步提高

　　国库集中支付制度的推行是建立在国库管理和财政业务处理的高度信息化、系统化基础之上的。国库集中支付软件系统作为“金财工程”的载体，在实践中不断地扩展和完善，系统功能非常强大，可以实现多方对账，明确了预算单位、财政部门、代理银行和人民银行国库各自的职责。与此同时，审计署“金审工程”不断推进，这就要求审计人员具有一定的计算机水平，否则审计人员将无法应用“金审工程”的高效工具，更无法对财政国库系统进行审计。

    三、国库集中支付制度背景下的审计新思路


　　1、加强对预算编制的审查


　　在近年的本级预算执行情况审计实践中发现，财政部门在编制预算时比较粗糙，预算支出达不到逐笔进行核对的要求，而且预算的刚性不够，预算追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，影响了国库集中支付的正常运行。究其原因，目前预算编制基本上仍然采取“基数加增长”的方法。显然，要从根本解决这一问题，只有通过加强对预算编制的审计监督，促使财政改变预算编制方法，使预算执行审计更全面完整。预算执行始于各单位的预算编制，终于预算执行，审计人员直接对预算编制过程中的编制依据、计算方法进行审计，能够更全面完整的掌握和分析各单位的预算执行情况，查出问题所在，并提出有针对性的审计建议，真正提高预算执行审计工作的层次和水平。


　　2、加强对非税收入执行情况审查


　　实行国库集中支付制度改革以后，非税收入征管系统纳入一体化软件，直接与总预算会计核算系统结算，部分非税收入特别是行政事业性收费直接关系这些单位的财政资金多少。因此，应把非税收入执行情况列为审计重点，审计时可以查阅非税征收的依据材料、收取标准，可以查阅与非税收入业务有关的法律、法规和其他规范性文件。另外，部分非税收入项目采取信息化方式管理，则需要通过对其业务管理系统和收费管理系统开展信息化审计，确保其非税收入及时全额上缴和合法合规支出。


　　3、加强对非国库账户的监管


　　实行国库集中支付制度以后，个别单位仍然习惯性的认为财政资金存入本单位基本户里才是单位资金，加之银行对零余额账户转账的管理不是十分严格，将零余额账户的资金直接转到基本户的情况偶有发生，从而导致财政资金在单位基本户沉淀, 游离于国库一体化系统之外。预算单位使用这部分资金时无需财政部门审批，自由度较大，且容易出现问题。同时，也不符合国库集中支付制度以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理的国库改革思路。因此，必须加强审计监督，确保财政每一分资金都在监管范围之内。


　　4、加强财政资金支出纵向审查


　　实行国库集中支付制度之后，预算单位的财政资金被管得更严了，问题则更加隐蔽。审计人员应注重财政资金流向的审计，利用国库集中支付系统高度信息化的优势，从财政部门获取第一手资料，沿着财政资金走向，对每一个流通环节进行审计，审查到财政资金的最终使用者，以及商品服务的提供者，审查支出的真实性、合同的合法性，有效地监督财政资金支出。真正做到财政资金运用到哪里，审计监督就跟踪到哪里。（作者：蔡建侠）