在当前全面深化改革阶段，无论经济体制和生态文明体制，还是生态文明制度本身都还没有很好地统筹起来，而且我国生态文明建设的一大难点在中西部地区，解决该地区保护和发展的矛盾、跨行政区和流域性生态环境保护，寻找系统改革与综合解决方案迫在眉睫。现将有关情况报告如下：


　　一、对区域经济体制和生态文明建设中存在问题的分析


　　综合各方调研情况，我们了解到一些地方在生态文明建设方面取得了很大成绩，也创造了很多好的经验。如作为西部地区开展生态文明建设的典型代表，四川省委、省政府提出了“努力实现经济发展和生态文明的有机统一”目标和要求，并谋划和构建了“生态安全战略格局”，在生态文明制度建设方面先行先试，积累了宝贵经验，具有普遍示范意义。但我们在调研中也发现了一些问题，还需要进一步提高共识，发挥好各方“协力”作用：


　　一是资源富集和经济落后呈鲜明的反差，生态保护和经济发展的矛盾突出。长江上游有充沛的水能、丰富的矿产、种类繁多的生物资源，金沙江下游地区又是我国钢铁、钒钛、煤炭、稀土、有色金属等资源富集区，钒钛资源在全国乃至世界都具有较大影响力，攀西地区钒储量居全国第一、世界第三位，钛储量居世界第一位，具有做大做强水电、钒钛制造业的巨大潜力。但同时，经济社会发展相对落后，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》划分的11个集中连片特殊困难地区中，长江上游有乌蒙山片区、滇黔桂石漠化片区、四省藏区和滇西边境山区等4个，是我国西部典型的“富饶的贫困区域”。又因地处生态过渡地带，生态脆弱，属生态保护和生态屏障建设优先地区。该地区保护和发展带来的各类矛盾交织聚集。


　　二是该地区黄金水道建设尚未引起国家相关部门重视，重庆以上河段成为黄金水道“交通瓶颈”。三峡工程建成后，长江上游宜昌—重庆的黄金水道已经形成，航运效益十分显著。长江上游黄金水道建设的难点在重庆以上河段。当前，重庆—宜宾河道约370公里，通航标准为Ⅲ级。宜宾—攀枝花约800公里尚未通航，没有水运规划，其间水电项目除向家坝工程外都无通航设施。长江上游铁路、高速公路等对外通道不足，陆路与水路、航空没有形成有效衔接，上述综合交通问题仍是制约地方经济社会发展的重要因素。

　　三是水电开发、航道建设与生态环境保护之间矛盾突出。长江上游地区地形地貌复杂、生态环境脆弱、珍稀特有鱼类资源丰富。为了缓解水电开发与珍稀特有鱼类保护之间的矛盾，国家设立了“长江上游珍稀特有鱼类自然保护区”。但是，一方面因为水电开发的需要，2000、2005和2011年分别对“长江上游珍稀特有鱼类自然保护区”进行调整，加剧了水电开发与珍稀特有鱼类保护的矛盾和各界的批评；另一方面在黄金水道建设过程中，航道疏浚、水库渠化、港口码头作业区等都将影响鱼类产卵场、索饵场和越冬场，与珍稀特有鱼类保护的冲突不断。

    四是管理体制分割制约着区域协调发展。一方面行政区划成为地区间协调的壁垒。该地区分属四川、云南、贵州三省，省（甚至市）之间在财税、交通、市场、要素流通和产业链延伸方面合作动力不足，相邻地区在产业定位与布局分工、发展规划、城市集镇体系建设诸多方面存在不合理、不优化和不必要的“消耗”。另一方面“九龙治水”管理方式与流域综合管理的要求不适应。近年来，虽然流域综合管理的思想已逐渐被各界接受，但由于涉水法律法规体系、行政管理体制、市场调控手段、社会参与方式、流域规划体系、管理协调能力或是有所欠缺、或是落后于时代，长江流域综合管理尤其是水资源的综合调度亟待改进。


　　五是机制问题影响了地方长治久安和内生活力。首先是资源开发补偿机制落后。以水能资源开发为例，库区地方政府（主要是市县）背负着水库移民安置、社会稳定以及地质灾害防治等沉重责任，却没能得到分享水电工程效益的保障，出现“守着电站缺电，大江沿岸用水难”的怪象。


　　其次是移民安置职能部门和管理机制有待完善。调研中基层干部反映移民工作是“下面子孙满堂、上面缺爹少娘”。主要指的是国务院2006年471号令第五条提出“国务院水利水电工程移民行政管理机构（以下简称国务院移民管理机构）负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”。但截至目前，国务院移民管理机构尚未成立，而水库移民工作主要由水利部水库移民开发局联系中宣部、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、国资委、税务总局、审计署、电监会、三峡办、南水北调办、国家电网公司、南方电网公司等21个部门组成的部际联席会议，以及国家发改委能源局正式成立的金沙江下游水电移民工作协调领导小组及办公室在推动。但当前移民问题极为复杂。中央与地方、地方与地方、地方内部、地方与企业、企业与企业（央企与国企）之间反复利益博弈，许多在建水库移民工作缺乏顶层设计、指导和监督。尤其跨省区的水电工程，存在矛盾较多。三峡移民有个三峡办在考虑，移民权益就有较好保障，其他水库移民只能靠地方政府与发电企业协商，力度不够，标准不一，长期考虑和内生机制缺乏。我国西部连片贫困区很多是少数民族聚集地，水电建设如何带动地方经济社会发展，使移民“搬得出、稳得住、逐步富”，任重道远。


　　第三是移民安置经费来源单一，安置政策缺乏统一性、长远性和与时俱进。如金沙江水库移民安置中，两岸有的采取有土安置为主，有的采取逐年现金补偿，出现“同库不同策”、“同流域不同策”、移民相互攀比而激发不满情绪的情况。2011年个别地区曾因在本省陆续出台的三个有关水库移民安置的文件前后标准不一、政策宣传解释不到位而引发了规模性移民群体事件。未来潜在矛盾的爆发不容小视。


　　第四是单一的国家长期输血式和救济式的扶贫机制，不利于区域自我创新发展活力的迸发。由于长江上游区域财政转移支付缺少“奖勤罚懒”的政策设计，地方自我积累与创新发展的“造血”功能不断弱化，经济发展缺少内生改革的动力和活力。

    二、加大长江上游经济带经济体制和生态文明体制改革与创新，突破生态文明建设“两难”


　　当前，川滇黔已成为长江上游和西部地区经济发展的重要增长极：一方面既要追求经济发展（以四川省为例，2013年底还有接近700万贫困人口，国家级贫困县近40个）；另一方面又要保护和建设生态屏障，统筹协调资源环境的承载能力，为长江经济带建设提供安全支撑。我们认为，破解难题的关键就在于全面深化改革，以制度保护生态文明建设，以各种长效机制探索实践经济体制和生态文明体制综合改革的系统方案。我们看到，川滇黔干部群众全面深化改革的愿望非常迫切，探索实践的“新模式”、新经验十分宝贵，有率先改革实践和做出示范的必要基础和思想共识。但同时，在流域内跨省市综合协调方面，在水电开发、黄金水道建设、区域经济发展和生态保护方面，还存在着需要从国家层面解决的体制机制问题。我们建议，加大综合改革力度，探索长江上游经济带经济体制和生态文明体制融合的“新模式”。


　　（一）加大该区域综合改革力度意义重大


　　一是区位十分重要。该地区位于攀西国家级战略资源创新开发试验区和成渝经济圈之间（不包含），界定在长江干流泸州—攀枝花区域和赤水河流域（不包括三峡库区和攀枝花以上地区），涉及四川、云南、贵州三省，具体包括四川省攀枝花市、凉山彝族自治州、宜宾市、泸州市，云南的楚雄彝族自治州、昆明市、曲靖市、昭通市和贵州省毕节市、遵义市等3省10市，总面积约25.98万平方公里，总人口4382.27万。既是实现国家“依托黄金水道，建设长江经济带”的经济“短板”地区，又是长江黄金水道向我国西南地区延伸的接续地带，其干流水电开发潜力相当于两个三峡工程，同时，该地区应是我国生态文明建设的优先地区，对于依托黄金水道加强长江上游与中下游的经济交流与产业互动，缩小地区发展差距，促进环境保护，可以起到重大影响。


　　二是对区域协调发展，西部大开发向纵深推进和实现全面小康意义重大。一方面可以长江上游水电站建设为依托，通过水电开发利用和移民安置等利益机制的改革，探索区域经济发展、社会安稳和群众致富的“多赢”。另一方面试验区跨川滇黔三省，是革命老区、民族杂散居地区和川滇黔贫困片区的核心区，探索区域协作发展和扶贫攻坚新机制、新体制和新模式，对打好新阶段长江上游连片特困地区整体的扶贫攻坚战具有重大现实意义。


　　三是体现国家经济体制和生态文明体制综合改革的特点。现有各种部门主导的试验区名目众多，性质较为单一，或为经济、或为生态、或为社会等，如经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术区；17个国家金融贸易、两岸交流合作、现代农业、新型工业化、资源型经济转型、资源节约型和环境友好型社会建设、统筹城乡等综合改革试验区和综合配套改革试验区；92个生态文明建设示范区、57个生态文明先行示范区，以及6批共计125个地区的“生态文明建设试点”。而当前全面深化改革进程中国家特别需要通过“先行先试”的经济社会、生态文明综合改革试点为全国取得经验，破解深层次难题、拆除体制机制障碍，通过开展系统工程，加强顶层设计，综合考虑发展规划、产业布局、交通基础设施、水电开发与生态环境保护、移民安稳致富、水安全与水资源综合调度以及资源型城市经济转型等问题，提出系统性解决方案。


　　（二）综合改革的总体思路


　　按照十八大和十八届三中全会精神，以体制改革和机制创新为核心，以依托黄金水道建立长江经济带为目标，以梯级水电开发为抓手，以深化区域综合配套改革为根本动力，重点统筹区域经济体制和生态文明体制改革，推进流域综合管理，赋予区域发展的“先行先试权”，为区域经济发展和全面实现小康做出示范，成为国家治理体系提升的重要改革支撑。


　　一是创新制度机制。重点在以梯级水电等地方优势产业为抓手，综合考虑水电（或酒类企业）布局、移民安置、生态保护和水资源调度；建立长江上游梯级水电站联合调度机制，从梯级水电站（或酒企）收入等来源中提取成立区域保护和发展基金，创新基金管理模式，建立资源开发、移民安置、生态补偿新机制（分别将陆续报送建议），激发各种主体（特别是基层）的内生活力；理顺流域管理和区域管理的关系，创新跨行政区域合作的新模式（如赤水河流域川滇黔跨省协调保护机制的经验）


　　二是制定规划方案。《长江上游经济带经济体制与生态文明体制综合改革规划》或“综合行动方案”，明确路线图、时间表和战略重点。加强流域层面的顶层设计，对长江上游的保护和发展问题进行统筹规划和综合协调。各中央有关部门、川滇黔三省政府在该区域内做好规划、管理、资源、信息等的综合配置。


　　三是谋划重要项目。在和谐水电开发、新型扶贫开发等方面做出示范，一方面要建设以延长黄金水道为主线的综合立体交通和以“节水、洁水、生态用水”为核心的环境基础设施，另一方面要以科技项目支持打造长江上游特色产业经济带，既环境友好又提高其附加值。如，做大做强世界级的钒钛资源产业和制造基地、水电基地、优质白酒基地以及独具特色的金沙江干热河谷地区农业产业基地。