编者按：“制度更带有根本性”。制度有不能更易的根本制度，也有顺应时代需要，满足国家治理特殊要求的阶段性制度安排。制度设计的重点是规范权力关系与权力运行。本文作者针对转型中国的特殊要求，对权力运行特征和实际需要作了深入分析，强调法治的核心和要义是约束权力，避免公权力滥用，同时提出赋予党和国家最高决策者以更大的权力，实现以权力制约权力，以权力推进民主法治。其逻辑在于，要求“新设计师”编织好约束权力的笼子，就必须赋予其编织笼子的实力，保证将政治优势化为组织优势。作者认为，法治不仅是削权和分权，还应当包括授权和赋权，只有科学分配权力，才走在民主法治的正确道路上。该文视角独特，具有很强的现实针对性，值得一读。

　　作者简介：公方彬，国防大学教授。曾任军事科学院军队政治工作研究所副所长、正师职研究员。3次参加边境作战，荣立一等功2次，三等功4次，获二级英雄模范奖章、中国青年五四奖章。是中央人民广播电台特约评论员、国防大学杰出中青年专家，入选全军首批创新型人才，被人民论坛评为“2013年度十大思想人物”。主持或参与完成国家、军委总部赋予的研究课题90余项，包括《军队政治工作条例》在内的9部法规。上报中央和军委总部研究报告、内参103份（项），部分为中央和军委领导批示进入决策。出版《思想的原野》等著作32部（套）。发表《新政治观：创新点与突破口》、《“格瓦拉困境”与中国共产党转型》等论文300余篇，首提习近平是中国大国道路的“新设计师”，个人著述600余万字。在国家机关、高校和部队演讲、作报告上千场，直接听众逾百万人次。

　　引言：中共十八届四中全会决定确立或强化了依法治国，这必定引发我们思考，依法治国的本质和要义是什么？简单地说，借助法的规范性和强制性，明确权力边界，规范权力运行。因此，既要削权、分权，还应授权、赋权。权力既不是天使，也不是魔鬼，而是社会影响力和组织力。权力不存在有无，只存在分配和运行科学与否。科学的制度就是规范和有效使用权力。国家制度采取分权制衡，还是集权或适度集权，取决于人文生态与特定阶段、特定集团或社会对某种权力模式的适用度。基于文化传统形成的文化心理、价值观念，及其制度原因，满足现代民主承载能力，中国民众需要进行至少一代人的训练，并且是以更大的推行力度为前提。由于转型期较为漫长，同时矛盾尖锐，问题复杂，没有超强的驾驭力和引导力，很难实现有效和平稳转型。所以，当下中国最需要的不是削权，而是向决策层特别是决策者提供履行责任相匹配的权力。给编约束权力的笼子，一定要给编织者相应的权力和能力，这是基本逻辑。当然，授权和赋权不是对各级党委和政府“一把手”，只是针对党和国家最高领导人，通过提升其决断力和执行力，推进中国法治化和民主化进程，更快更好地实现中华民族伟大复兴。

　　在中国向“平民政治”转变过程中，强调进一步加强党和国家最高领导人的权力，貌似反向运行，其实同向同步。由于中国社会处在转型期，中国共产党由革命党向执政党转变，二者叠加，出现了一定程度的不适应，这就是大量的深层矛盾涌现出来，其中最大挑战是怎样有效避免政治权力碎片化。比如，“从政治的高度”可以解构一切社会规律和规则，但利益至上又往往具有深层的瓦解政治权力的能力，当利益或既得利益集团绑架了政治权力，结果就是“政策出不了中南海”。再加上民众独立思考能力增强但不成熟，阶段性上存在逆反甚至叛逆，必进一步加剧政治权力被解构的风险。政治权力碎片化在西方社会不是问题，其原本就是碎片化制度设计。比如，日本首相曾经似“走马灯”，美国联邦政府可以关门，但经济和社会基本不受影响。中国的政治权力一旦为利益解构，必出现权力真空，结果将是灾难性的。要想避免权力真空或政治权力碎片化，现阶段的重要对策是提升最高领导人的权力和权威，以此保证中国平稳度过转型期，最终实现高度民主、高度法治、高度现代化。

　　一、赋予最高决策者更大权力的必要性

　　赋予党和国家最高领导人更大的权力，其逻辑与必要性主要反映在以下几个方面。

　　第一，政治生态变化赋予最高领导人更大责任，按照责任与权力对等的政治伦理规则，必须赋予相应的权力。世界范围内国家政权更替已经和继续发生着巨大变化，甚至改变了我们的思维方式和价值判断。上个世纪的国际共运，是阶级对抗，政权更替意味着一个阶级的兴起与消亡，所谓“改朝换代”是指统治阶级的整体进退。正是这一特点把整个阶级或集团联结在一起，形成“利益共同体”，甚至是“命运共同体”。随着世界政治生态的变化，国家间的博弈不再是社会主义与资本主义“你死我活的斗争”，而是存在很大的共存空间。而中国共产党执政理念的调整，又决定着国内阶级斗争不再，阶层关系因利益集团不断调整而界限逐渐模糊。二者共同作用的结果，权力更替不再以阶级和集团的方式出现，而是塔尖上一小部分人的变更，或代表党和国家权力的那几个人，甚至是一两个人。苏共垮台苏联解体后，“新俄罗斯人”与新总统身边的高官基本是前朝官员，就证明了这一特点，西亚北非的国家动荡与乌克兰危机，更突出和强化了这一特点。既然最高领导人的变更意味着一个国家的动荡，甚至是一个民族的兴衰，也就意味着执政党或国家最高领导人承担了超大的责任，有责任就要有履行责任的权力，这是政治伦理规则决定的。

　　第二，现阶段中国的发展目标与瓶颈问题，要求改革设计者拥有完成制度设计的能力。毛泽东和邓小平分别完成了一个时代的制度设计，除了高超的智慧，很重要的是拥有高度集中的权力及其基础上形成的权威。今日中国面临全新挑战，因为中国已经拥有更大的参与世界规则制订的能力，同时积累了大量的社会矛盾和问题。在“机遇前所未有，挑战前所未有”的情况下，中国要实现平稳过渡和跃升，至少需要几届党和国家领导人的接续努力，而最关键的是习近平这一届，因为其要完成框架结构的设计，解决主要矛盾和深层制约，为后来者铺平道路。所以，阶段性上习近平必须拥有不低于毛泽东和邓小平的权力和权威。

　　一是大国国民塑造与应对外部挑战，需要党和国家最高领导人拥有强大引导力。中国大国崛起的瓶颈主要不在财富创造，而在于民众缺少大国国民应有的人文品质和价值观念。西方国家是通过文艺复兴和工业革命，以及基督教新教完成国民塑造，这个过程很漫长。当代中国不可能拥有如此充分的时间，中国迅速增长的经济力量，迫使我们在人文素质准备不充分的情况下迈入大国行列。这就必然导致严重的落差与错位，处理不好会因此形成全面冲突，迟滞甚至瓦解中国梦。既然如此，就需要有效力量介入，其中最重要的是国家领导人的强力推动，这与中国的文化传统和政治制度有关。

　　换个角度分析，要想保证中国占领于人类文明制高点起引领作用，需要开展一次较“真理标准大讨论”更强劲，更广泛，更深刻的思想解放和“启蒙运动”，以此保证国民认清大国崛起的本质，同时产生一批照耀民族乃至人类前行的大思想家及其思想成果。必要性显而易见，但困难极大。因为，新中国成立65年来，代表先进文化发展方向的我们党，既没有造就影响世界的大思想家及其思想成果，也没有实现文化的全面繁荣，原因之一是背负太沉重，思想禁锢太多，日常我们听到的几乎都是“不允许”，甚至孩子们从小就在“禁锢”中不敢放飞梦想。如此精神重压，何言创造力？要改变现有生态，不能坐等社会力量自然积聚，必须由党和国家最高领导人主导和推动，这需要巨大权力的支持。

　　应对外部挑战与大国崛起需要强势政治家的带领，更容易理解。中国崛起于世界既然不走“铁血”道路，而美国的文化自信又异化为文化自负，那么探索一条全新道路，就历史地落在世界第二大经济体中国身上。应当说，破解这一历史性也是人类的现实难题，不管对世界发展与中国崛起都至关重要。问题是我们能不能承担起这样的责任，承担这样的责任需要哪些条件和因素，必须弄清楚。全民族共同努力实属必然，但特定历史阶段和超重要使命任务，要求强有力的政治家来带领，因为中国崛起较历史上所有大国崛起都更复杂，更艰难。比如，政治制度差异导致现有世界大国对中国皆存有偏见和误读；中国周边积累了大量的历史难题难于破解；中国崛起于经济实力与科技、文化、军事、人才严重滞后导致跛脚；弱国心态与对世界不了解或了解不到位形成错位，等等。所谓强有力，必然包括政治家握有超大的权力。

　　二是实现党的执政能力自我超越，需要党的最高领导人拥有强大主导力。十八大报告明确提出，政治体制改革“两个不走”，这是正确抉择。中国的文化传统和价值观念，政治制度和权力运行，精神大厦和思想引领，都与西方存在巨大差异，相互存在借鉴性而不具有复制性，决定了我们必须找到新的路径。虽然邓小平提出了“中国特色社会主义”，但只是指明方向，理论大厦建构远未完成，而完成一种新体制制度的设计，没有超强的思想家和政治家联袂，注定无法完成。不仅如此，就是跳出现有的羁绊也不是件轻松的事情。中共成长史可谓辉煌与痛苦相伴，昂扬与沉重相依。以精神大厦建构为例，中国共产党靠马克思主义理论和共产主义信仰起家，其中包含着两大创造：一个是以革命激发精神力量，另一个是以神圣赢得追随者。世界处在热战和“冷战”两种状态下，二者都能实现和保持，“冷战”结束与中国共产党由革命转入执政，几乎是社会主义国家执政党的魔咒“格瓦拉困境”，便如影随形地出现在我们面前。因为，中国共产党要保证自己的神圣性，就必须实现党员领导干部特别是高级领导干部的纯洁，同时让民众认同党的“伟大光荣正确”。事实上离开特定的历史阶段和社会条件，二者都难做到。

　　西方政党为什么不存在这样的难题？因为其执政合法性不需要以神圣性来支持。奥巴马说过一句话，政党没有谁比谁高尚，大家博的是执政能力。所以，他们并不太在意党的高层甚至党首因腐败被拉下马，也不必在意自己党史上的各种污点，只在意当下如何影响选民的意志。综上，中国共产党实现政治观和政治理论的突破，势在必须，而保证最高决策者拥有强大的思想影响力，理论突破能力很重要，这同样无法脱离权力的支持。

　　三是改革进入深水区，需要有突破大阻力的能力。邓小平主导的改革开放，最大的阻力是思想观念僵化，特别是领导层受制于“两个凡是”，那时不仅没有形成既得利益集团，相反有人民群众普遍追求富裕的强烈愿望的支持。今天，习近平主导的新一轮改革，既受僵化思维制约，更受既得利益集团掣肘，所以，改革难度大于上一轮改革。诚然，习近平主导的反腐和转变党风，已经赢得全党和全国人民群众的广泛拥护，一种强大的政治优势已经形成，但政治优势只有化为组织优势才会产生力量。古罗马时期的格拉古兄弟改革，因为关照的是广大民众的利益，动摇的是贵族的利益，虽然赢得民众的拥护和支持，最终还是难逃失败的厄运。苏共垮台也是这样，最后摧垮苏共的不是外部力量，而是苏共自己，甚至说是苏共高层，因为掌握重权者，利用权力寻租攫取超额利益，只要政权不改变，随时都有被清算的可能，而政权一改，黑钱即可洗白，所以他们内心里都希望苏共垮掉。

　　这种比较或许牵强，但规律还是需要正视。长期以来，由于制度缺失和治党不严，高级领导干部中很多已经蜕化变质，甚至成了尚未惩治的犯罪，他们不可能真心支持习近平为首的党中央，内心更希望来一次政治动荡，以改变中国的政治权力结构。应对这种潜在的政治危机，只能赋予习近平更大的权力，即以权力来维护改革，保障法治，推进民主，而无其他选择。