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郑淑娜：提高立法质量实现良法之治

（2014-12-27 10:49:00）来自：人民网

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为依法治国的总目标，并指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。为在全面推进依法治国的新的历史起点上，加强和改进立法工作，完善中国特色社会主义法律体系指明了方向。

一、立法在建设社会主义法治体系中居于十分重要的地位

立法作为国家重要政治活动，关系党和国家事业发展全局，在全面实现小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的中国特色社会主义建设中，可以说是居于十分重要的地位，发挥着重要的作用。建设中国特色社会主义法治体系是一个系统工程。在这个系统工程中，完备的法律规范体系既是整个体系中的重要组成部分，同时又在其他几个体系中居于十分重要的地位。这是因为，治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政的最大规矩，法律是治国之重器。

邓小平同志曾深刻指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

依法治国必须以完备的法律规范体系为前提和基础，否则就是无源之水、无本之木。只有形成完备的法律规范体系，才能为法治实施、法治监督、法治保障提供前提和基础，所谓“舟楫相配，得水而行”，才能为建设社会主义法治国家、坚持和发展中国特色社会主义提供根本性、全局性、长期性的制度保障。而完备的法律规范体系要靠进一步加强和改进立法工作，不断推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现良法之治。

改革开放以来，我国法制建设取得了巨大成就和进步，中国特色社会主义法律体系已经形成。但我们也清醒地看到，我国法律制度还存在诸多不适应经济社会发展和民主法治建设的问题，与党和国家的要求、与人民群众的期待相比还存在不小的差距。

从现实情况看，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有些问题在法律上还不明确、有缺项，需要通过立法作出必要的规定；现行的法律规定，有些已不适应形势环境的变化和事业发展的要求，有的需要修改，有的需要废止，有的需要配套，有的需要解释；法律、行政法规、地方性法规以及其他规范性文件上下之间、相互之间还不够协调，需要加以理顺、规范、衔接；立法体制和工作机制存在一些不适应、不健全的问题，立法效率需要进一步提高。这就要求我们必须不断推进科学立法、民主立法，以更高的标准加强和改进立法工作。

二、推进科学立法，不断提高立法质量必须坚持的原则

立法是国家通过法定程序将国家意志制度化、法律化，创制法律规则的重要政治活动。

（一）坚定不移地坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的政治保证。习近平总书记强调，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。加强党对立法工作的领导，对于保证立法正确的政治方向，推动中央重大决策部署贯彻落实至关重要。

党的基本理论和路线方针政策，党的重大决策部署和立法建议，凝聚了全党全国的集体智慧，体现了最广大人民的根本利益和共同意志。加强党对立法工作的领导，就是要确保党集中了人民意愿的主张通过国家立法机关，按照法律程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。立法就是从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。《决定》对加强党对立法工作的领导提出了明确要求：立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。要进一步完善党对立法工作中重大问题的决策程序，使之制度化、规范化。

（二）坚持以中国特色社会主义理论体系为指导

立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是国家重要的政治活动，离开正确的理论指导，就会迷失方向，就会寸步难行、一事无成。加强和改进立法工作，必须在党的领导下，始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，紧紧围绕党和国家工作大局谋划、推动和开展立法工作，从法律制度上贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署。

（三）坚持人民主体地位

保证人民当家作主，坚持以人为本、立法为民，是立法工作的宗旨。法律制度的根基在于人民发自内心的拥护，立法工作必须体现和维护人民代表大会制度的根本政治制度要求，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，努力使每一项立法体现和尊重人民的主体地位，保证人民当家作主，依法享有广泛的权利和自由，确保立法实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这就要求正确处理好权、责、利的关系，既要赋予行政机关履行职责的必要权力和手段，又要加大监督力度、明晰法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。同时，要最大限度维护人民的根本利益，“制国有常，而利民为本”，要让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。

（四）坚持从中国的国情和实际出发

实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，面临的发展机遇和风险挑战前所未有。发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，深化改革和转变经济发展方式任务十分艰巨。立法要尊重事物发展的客观规律，立足于具体国情，符合经济社会发展水平。立法要有一定的前瞻性，但不能脱离实际。要做到这一点，必须坚持从实际出发，不能仅从良好愿望出发。既要与时俱进，推动制度创新；又要合理可行，能够落实到位。这就要求，应当以问题为导向，加强调查研究，深入了解实际情况，广泛听取各方面意见，妥善处理法律规范的稳定性与发展性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，科学合理地设计好各项制度，努力使每一项立法都能符合经济社会发展的实际和要求。

三、推进科学立法、不断提高立法质量的思路和举措

《决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。治国理政必有良法相辅，良法善治是建设法治国家的应有之义。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”立法质量直接关系到法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，是完善中国特色社会主义法律体系的永恒主题。对于立法机关而言，要始终在提高立法质量上下大功夫，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。《决定》对推进科学立法，提高立法质量提出了工作思路：

（一）充分发挥立法的引领和推动作用

《决定》提出，要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。今年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次全体会议上指出，今后凡属重大改革都要于法有据。“重大改革于法有据、先行先试的依法授权”，这一提法是新时期中国改革模式的重大转变。

改革初期，在我国的法律很不完备的情况下，改革模式是先在一个地方试点，再将试点经验加以扩展上升为政策，最后上升为法律。那时的习惯思维是改革就是变法，就可以突破法律，叫做“良性违法”。

现在与改革开放初期大不一样，中国的法律体系已经形成，国家生活的各个方面已基本有法可依。当前，我国正处在改革发展的关键阶段，发展压力大，社会矛盾复杂凸显，需要解决的问题千头万绪，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而且需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。必须确保在法治的轨道上推进改革，切不可瞎折腾、坏全局。比如，为推进行政审批制度改革，经国务院提出议案，全国人大常委会决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批并在三年内试行，这就是以法治思维和法治方式推进改革的范例。

《决定》要求，实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。当前，我国改革的广度和深度大为拓展，难度和复杂程度前所未有，已经进入改革攻坚期和深水区，各领域涉及的利益复杂。改革就是要对既有的利益结构进行调整，就是要打破既有的利益结构。处理好各方面的利益关系，是改革减少风险和阻力、确保顺利推进的重要前提。法治是当前全社会最广泛的共识和最大的公约数，既是调节社会利益关系、整合各方利益诉求的重要方式，也是降低改革成本、凝聚改革共识、推动改革深化的最佳途径。改革越是深入，越要强调法治，以法治来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。

发挥立法的引领和推动作用，要不断增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。对于经济社会发展特别是全面深化改革迫切需要的事项要及时立项，在充分论证的基础上，启动立法程序，积极回应社会呼声和人民诉求。正如《韩非子》所言：“世异则事异，事变则备变”。还要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式，保证法律的衔接和统一。要坚持问题导向，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，增强法律的可执行性和可操作性。

（二）充分发挥人大在立法中的主导作用

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进立法工作的应有之义。《决定》提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。现在许多法律法规制定和修改由主管部门动议和起草，部门权力和利益往往影响到法律草案的内容；有的部门对规定自身责任和义务的立法积极性不高，导致一些重要立法迟迟不能出台；有的地方领导“拍脑袋”决策，搞立法上的“形象工程”、“政绩工程”，一些不该立的法也仓促上马，等等。要切实解决这些问题，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。要完善立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与的立法工作机制，更好地发挥有关部门处在第一线、实践经验丰富的优势，更好地调动各方面的积极性。

按照《决定》要求，充分发挥人大在立法中的主导作用，关键是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。要完善立法项目征集和论证制度。人大常委会编制立法规划和立法工作计划，应当围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，广泛征求意见，科学论证评估，通盘考虑、总体设计。要善于将立法决策和改革决策相衔接，及时提出立法建议，积极参与立法工作。对涉及综合性、全局性、基本性法律草案的起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作机构组织有关部门参与起草。由有关部门起草的法律草案，全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作机构可以提前参与。对专业性较强的法律，可以探索委托第三方起草。对争议较大但实践迫切需要的法律案，可以引入第三方评估，充分听取各方意见、研究清楚后，及时作出决策，不能久拖不决。

（三）进一步完善立法体制机制

其一，要完善立法体制。

立法体制是关于立法机关的设置、立法权限的划分以及立法权运行的基本原则和基本制度的总称。我国1982年宪法从我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家以及各地方经济社会发展很不平衡的国情出发，确立了统一又分层次的立法体制。2000年，全国人民代表大会通过的立法法，对全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分、立法程序、法的适用规范和备案审查作出了全面规范。完善立法体制需要对立法法有关立法权限划分的规定进一步加以完善。《决定》提出，要明确立法权力边界，防止立法工作中存在的部门利益法制化、地方保护法律化。法律、法规以及规章的制定，要严格依照立法法规定的立法原则和立法权限依法立法，从国家整体利益出发，科学合理地规定国家机关的权力和责任。下一步，还要通过立法法的修改，进一步明确不同立法主体的立法权限。遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则，赋予设区的市地方立法权。

其二，要加强人大对立法工作的组织协调。

法律是社会利益关系的调节器。一部法律，往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任。立法工作的立项、起草、审议、修改、不同意见的协调等多个环节，都需要各相关方面的共同参与和配合，也不可避免地会受到各方面利益的影响。现在许多法律法规制定和修改由主管部门动议和起草，部门权力和利益往往成为法律草案的核心，形成“部门利益法律化”的状况，严重损害法律的公信力和权威。要切实解决这些问题，加强人大对立法工作的组织协调，加强人大对立法决策的主导。

其三，要完善立法协调沟通机制

立法涉及对权利和利益关系的调整，无论修改现行法律还是制定新的法律，都在深层次触动人们思想观念和既有利益格局。尤其是在关系群众切身利益的医疗、教育、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配等领域，利益格局复杂，牵一发而动全身。与过去相比，立法过程已不可避免地成为不同利益群体间的博弈过程，不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策，为自己争取权利和利益。立法协商是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式。

实践中，立法协商就是立法机关就法律草案的内容，通过各种渠道，充分听取各方面的意见，平衡社会各方利益的过程。不同社会群体对法律的关注点不同，对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的，这就需要立法机关在“兼听则明”的基础上，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。还要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，要拓展公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识，尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面的利益，使我们制定的法律更加充分体现人民群众的共同意愿。

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