袁峰:善于用宪法精神引领国家治理

    十八届四中全会作出的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”依宪治国对于全面推进依法治国具有纲领性的重要意义，当前要善于用宪法精神引领国家治理，用宪法思维谋划国家治理，用宪法方式推进国家治理。

    宪法是我国治国安邦的总章程。宪法是国家一切法律、法规的依据，它规定了中国共产党的领导地位、国家根本制度、国体、政体、公民的权利与义务、国家机构及其相互关系等与国家治理紧密相关的事务。现行宪法不仅是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织活动的根本准则，也是实现党、国家、社会各项事务治理法治化、规范化、程序化的基石；不仅是我国各族人民意志的集中体现，也是党和国家的中心工作、基本原则、重大方针政策在国家法制层面的最高体现。改革开放以来，党的历次代表大会确定的重大方针政策都在宪法中得到充分体现。我国现行宪法先后4次以修正案方式对部分内容作了修改，有力地促进了改革开放和社会主义现代化建设，对我国经济、政治、文化、社会产生了极为深刻的影响，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

    国家治理活动必须恪守宪法确定的理念、原则与体制。要发挥法治在国家治理中的重要作用，首先要注重发挥宪法作为国家根本法在国家治理中的重要作用。中国共产党要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员与组织人民按照宪法与法律的有关规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和方式管理国家和社会事务；要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，保证国家机关按照法定权限和程序行使职权、履行职责；要根据宪法确立的体制与原则，正确处理中央与地方关系，正确处理民族关系，正确处理各方面利益关系，调动一切积极因素，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。立法机关在对立法草案审查、审议时要确保使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，同时要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；行政机关在作出重大决策前要进行合法性（合宪性）审查，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误的，严格追究相关责任人员的法律责任等。

    要发挥宪法监督在国家治理中的重要作用。宪法的力量在于其有效实施，宪法实施需要强化宪法监督的功能与效力。四中全会《决定》中不仅明确了全国人大及其常务委员会具有最高的宪法监督权，而且指明了推进宪法监督制度化的方向。宪法监督在国家治理中的作用主要通过以下几种制度形式体现出来：一、宪法解释制度。宪法作为国家的“说明书”，为了避免对其涵义产生不同理解以及在国家治理实践中的各行其是，需要全国人大常委会依据宪法精神对其抽象性、原则性的内容作出权威解释。二、违宪追究制度。《决定》强调，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。三、人民参与制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，也有参与宪法监督的权利与义务。参与宪法监督是人民参与国家治理的重要方式。当前要注重发挥人民政协和统一战线的民主监督作用，组织与引导民主党派、各人民团体以及各界人士在宪法实施方面建言献策；拓展公民和组织有序参与宪法监督的途径，建立对各类审查建议意见的处理和反馈机制。

    依宪治国首先要求治国者、执政者学习宪法、遵守宪法、维护宪法和运用宪法。宪法要深入民心，成为全体人民的自觉行为，首先要从“一张写着人民权利的纸”变成国家公职人员内心敬畏的对象，变成国家公职人员自觉的行动。党员干部和国家机关工作人员在遵守和维护宪法中发挥着重要的引领和示范作用。要建立健全各级领导干部学习宪法制度，把宪法法律作为党委理论学习中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院教学内容，以推动执政骨干树立宪法意识，形成宪法思维。要建立提高领导干部运用宪法能力的制度，把能不能遵守宪法、严格依宪办事、认真履行宪法赋予的职责作为考察干部的重要内容等。
周敬青:强化党内法规，锻造法治中国坚强领导核心

    坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的十八届四中全会绘就了建设法治中国的宏伟蓝图。只有贯彻“党要管党、从严治党”方针的内在要求，建立起完善的执政党党内法规制度体系，才能树立起清正廉洁的执政党形象，锻造法治中国建设的坚强领导核心，团结带领人民建设法治中国，实现伟大的中国梦。

    完善党内法规制度体系，把党内法规制度建设作为社会主义法治体系建设的有机组成部分一体推进。近年来，中央开展了对党内法规和规范性文件集中清理工作，取得了一定的成效。四中全会对全面推进依法治国作了总体部署，对完善党内法规制度体系提出了新的更高要求，那就是要从构建社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的高度，进一步加强和完善党内法规制度体系建设。要坚持党内法规创新过程的民主性和公开性，充分发扬党内民主，让党员成为党内法规创新的主体，使党员对党内法规产生强烈的认同心理。要坚持党内法规创新内容的科学性，使党内法规制定正确反映党的建设规律，不断增强党内法规的前瞻性、预见性和相对稳定性。要坚持党内法规的严肃性和权威性，按照“于法周延、于事简便”的原则，在党内法规创新中要始终贯穿和体现从严治党和党规党法面前人人平等的原则，不能把党内法规作为维护某些人既得利益及特权的工具，尤其要注重对党内权力结构的严格规范。要坚持党内法规同国家法律法规相协调、党纪责任与法律责任相衔接。通过几年的努力，确保到建党100周年时，建成与社会主义法治国家相适应、相协调、相配套的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的执政党党内法规制度体系。

    提高党内法规执行力，把“党要管党、从严治党”真正落实到位，打造法治中国建设的坚强领导主体。党内法规的生命力取决于其执行力，其价值也要在执行中体现。改革开放以来，党内主要法规制度逐步齐全，基本实现了“有法可依”。党的十八大以来，高压反腐、遏制“四风”等揭露破获了一系列大案要案，涉案者上至个别党和国家领导人，下至基层小官巨腐。这些典型案件的发生，揭示了党内法规的执行力存在问题，也暴露出在党内法规的执行上不同程度地存在着“有法不依、执法不严、违法不纠”等问题，应当引起我们深思和警醒。只有提高党内法规的执行力，才能把“党要管党、从严治党”真正落实到位。要加强对党内法规执行的监督检查，对党内法规执行不力、违反党内法规的党组织、党员领导干部要严肃追究其责任，从而保障党内法规得到严格遵循和实施，保障党承担起法治中国建设的领导主体责任。

    要彰显党内显规则的正能量，剔除党内潜规则的负作用，营造清正廉洁的党内法规运行的政治生态环境。党内法规只有内化于心、外化于行，才能发挥作用。习近平总书记指出：“党内和社会上潜规则越来越盛行，政治生态和社会环境受到污染，根子就在从严治党没有做到位。”“要坚持清正严明，形成正气弘扬的大气候，让那些看起来无影无踪的潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。”营造良好的党内政治生态环境，不能轻视党内潜规则对党内法规运行环境的影响。党内潜规则使党规党纪的显规则的效果大打折扣，使党内法规扭曲走形；党内潜规则与党内法规的价值理念大相径庭，冲击着党内政治观念和组织观念；党内潜规则助长“逆向淘汰清官定律”，使党内政治生态环境恶化，扭曲党员的人生价值和是非标准；党内潜规则败坏党风、政风和社会风气，法治、公平、规则等基本理念难以得到彰显，社会的道德基础变得脆弱。只有破除党内潜规则，才能为党内法规的正常运行营造良好的政治生态环境。党员干部要严格自律，要树正气、养大气、克邪气，以优良的党性抵御党内潜规则的影响；要严守党的纪律，特别是政治纪律、组织纪律，以严明的纪律确保全党统一意志、统一行动；要树立对国家法律法规和党内法规制度的信仰，自觉维护宪法和党章的尊严和地位，把对国家法律法规和党内法规制度的高度尊重，内化为自身的信念、信仰。在党内，要大力培育敬畏党内法规制度意识和自觉遵守国家法律法规的法治文化，营造清正廉洁的党内法规运行的政治生态环境，使党始终沿着民主化、科学化和制度化的方向发展。

陈保中:推进依法决策重在制度落实

    党的十八届四中全会《决定》对建设法治政府进行了更加全面系统的部署。在建设法治政府的过程中，一个重要的问题是如何推进政府的依法决策。

    党的十八大明确指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”十八届三中全会进一步指出，要“建立健全决策咨询制度”。十八届四中全会《决定》就依法决策提出了完整的程序要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。法定程序的明确，为界定违法决策提供了重要法律依据。

    行政决策往往有显著的公共性，它常涉及利益冲突，如环保决策，常常涉及民众环境诉求与政府发展经济的政绩诉求之间的张力，涉及广大民众的切身利益，也会涉及不同的区域和部门的利益。只有依法决策，才能平衡各种利益关系，也才能保证决策平稳有效实施。依法是行政决策必须遵循的基本准则。尤其是重大行政决策关乎民生，关乎经济社会的建设，关乎城市乃至国家的稳定与发展。重大决策的“重大”性，要求整个决策程序必须符合法律规定，必须能够更好地体现民意，必须能够得到科学论证、合法审查、集体讨论，坚决避免“一言堂”决策模式的主观和狭隘性。

    行政决策是政府的一项重要职能。加快法治政府建设，制度设计将更加关注决策行为的规范。根据《决定》精神，一项行政决策要获得合法性，必须具备如下基本要素：

    一是权限合法。行政决策的内容往往具有重大性、广泛性，行政决策涉及对公共资源的分配，影响到社会生活的方方面面。因此，行政决策只能是政府职权范围内的授权事项，不能越权决策和滥用决策。

    二是程序正当。即便决策内容上没有瑕疵，决策程序不合法也会影响决策的有效性，程序正当是行政决策合法性的关键所在。

    三是过程公开。所谓过程公开，就是决策依据、决策事项、决策信息和结果的公开，公众有权查阅。过程公开，是公共决策公众参与和专家论证等程序的基本前提。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。

    四是责任明确。权责一致是建设法治政府的内在要求，也是政府决策有效性的重要制度保障。《决定》提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

    五是合法性审查。合法性审查，既是依法决策的一项程序性要求，也是合法决策的重要的程序性保障。《决定》强调，未经审查或者审查不合法的，不得提交讨论。

    未来要进一步推动依法决策，需要特别重视机制的完善，切实把制度落到实处。四中全会《决定》中的一个突出亮点，就是“机制”的完善：以机制细化制度、以机制落实制度。《决定》比较系统地阐述了“决策机制”：合法性审查机制、法律顾问机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等，相应机制的完善必将大大推进决策行为的规范化，使依法、科学、民主决策从原则走向具体，从文本走向实践。当然，决策制度、机制、程序要求落到实处亦非易事。要细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论制度等逐项进行细化，防止形式主义； 要明确合法性审查的主体、程序、责任；问责制度常态化则有更多问题需要研究，“问谁责”、“谁来问”等都是需要解决的问题。

    未来要进一步推动依法决策，还应当构建和完善更多公众有序参与决策平台。就公众参与程序而言，从实践情况看，一些地方政府尽管在决策过程中设置了公众参与途径，但相对而言，老套路多，有效的新方式少。要积极营造公众参与的便利平台、机制，将公民积极参与的热情与政府管理过程有机结合起来，将有序的公民参与纳入到公共管理过程中去。同时，意见反馈制度可以提高公众意见采纳的公正性和公开性，保证决策的科学性，同时也能使公众感受到自身在公共管理活动中的价值，进而激发公众参与决策、自觉遵守法律的热情和意识，决策部门也应当更加重视社会公众意见的反馈。

    总的来说，法治是一种实践性社会进程，需要坚持不懈地探索。必须以改革精神，通过制度细化、机制创新，切实落实《决定》提出的一系列重要观点、重要举措，这对于推进依法行政和依法决策也是一个重要的使命。

何海兵:以法治规范引导社会组织健康发展

    十八届四中全会《决定》明确指出：“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”社会组织是国家治理的重要主体，推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，改进社会治理方式，建立现代社会治理模式，社会组织不可或缺。但社会组织如何体现主体性，如何成为合格的社会主体，既需要培育，又需要法治的规范和引导。

    一是规范社会组织健康发展。社会组织发展需要有法可依，完备的法律体系是社会组织健康发展并发挥其作用的关键所在，但目前制约我国社会组织发展的瓶颈之一就是有关社会组织的法律、法规不健全。首先，应当健全完善社会组织的有关立法。其次，要重视社会组织行业规章、团体章程的制定与执行。四中全会《决定》中提出，“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。加强社会组织自律建设，是社会组织健康发展的内在要求。社会组织要明确章程的主导地位、树立章程的权威性，严格按照章程规定的宗旨和业务范围开展活动。完善社会组织的内部管理制度，健全法人治理结构，建立社会组织的人事、财务、档案、会议等制度。行业协会应根据行业发展要求，制定行业自律公约，维护公平竞争的市场秩序，制定行业职业道德准则，规范从业人员的职业行为。再次，要建立健全第三方评估机制。当前，社会组织在我国社会治理中发挥着积极作用，但是社会组织类型复杂多样，也存在着良莠不齐的问题，比如一些组织机构不健全、行为不规范、社会公信力不高等。为了规范社会组织健康发展，引入第三方评估机制是加强社会组织监管的现实选择，可以弥补政府监督机制的不足。通过评估明确社会组织发展目标和方向，从而推动社会组织全面健康发展。

    二是引导社会组织健康发展。除了规范社会组织发展的法律法规之外，还需要完善社会组织的配套法律法规。当前，我国社会组织发展面临的突出问题是经费不足和人才流失。由于政府职能转变不够到位，社会公益慈善事业又不发达，社会组织常常会为了生存而寻求资源，但有些资源依赖会削弱社会组织的自主性，有的社会组织还会从事违规行为，从而影响社会组织的合法性。同时，社会组织的发展有赖于专业社会工作人才，但目前我国社会工作人才的薪酬待遇较低，社会地位不高，发展空间又有限。根据初步统计，上海市各高校社工专业毕业生毕业后留在本领域工作的仅5%左右。社会组织不仅招人难，招进来之后也很难留住人，人才流失也比较严重，有经验的社工很难积淀下来。因此，要引导社会组织健康发展，还需要创造良好的法律制度环境。首先，健全和完善有关社会组织的财务收支、税收管理、募捐和捐助及优惠待遇等法律规定。比如，在税法方面，是否可以制定公开透明的社会组织税收政策，建立一套规范统一的社会组织税制。目前社会组织被当作企业一样对待，按企业的标准进行课税，这对社会组织的发展是不利的。国家是否可以考虑增加社会组织取得税收减免优惠的种类和范围，进一步扩大社会组织所得税优惠的范围和幅度，通过税收优惠政策等扶助社会组织的成长。其次，加大政府购买公共服务的力度，增加社会组织的收入来源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府可以通过购买公共服务的方式，发挥社会组织的功能。再次，加强社会组织人才队伍建设，提升社会服务水平。建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规，建立社会组织工作人员的职业发展体系，确立薪酬合理增长机制，切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。建立社会组织工作人才培训基地，对社会组织负责人、专业岗位人员、社会工作者开展针对性、灵活多样的能力培训和项目培训，构建社会组织专业人才梯队。注重培育先进典型，加强舆论宣传，切实提高社会组织工作人员的社会地位。