认识政府与市场关系的历史过程

　　第一个阶段是新中国成立之后，直到1978年。这一时期建立了计划经济体制，实行了第一个五年计划，党和国家也在实践中意识到计划经济体制的弊端，并多次对其进行改革，不断调整计划与市场关系，它们之间的边界不断发生变化。

　　新中国成立前后，毛泽东、刘少奇等都提出新民主主义经济是有计划的经济。②毛泽东明确反对搞自由贸易、自由竞争。③1948年10月至12月，刘少奇指出，新民主主义经济之所以不同于普通的资本主义经济，在于新民主主义国民经济应该在某种程度上具有组织性与计划性。他认为要将国家的一切经济命脉，如大工业、大运输业、大商业及银行、信贷机关与对外贸易等，均掌握在国家手中，以实行国民经济的组织性与计划性。同时，他还提出要限制计划经济的范围。④这是一个“大计划、小市场”的混合经济模式，即大工业是计划经济，而小工业则是市场经济，大与小相互补充，以大带小，相互协调。应当说这是一个比较适合中国国情的经济体制模式。需要说明的是，刘少奇的观点曾经过毛泽东的审阅和修改。⑤

　　《共同纲领》规定了中国要搞计划经济。第三十三条规定:“中央人民政府争取早日制定恢复和发展全国公私经济和各重要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各部门和地方各经济部门的相互联系。”⑥当时的中国还是一个自由市场经济，搞计划经济也是“大计划、小市场”，这种情形一直持续到1953年。

　　新中国成立以来，党和国家就一直思考如何处理政府与市场的关系，实质上就是确定计划管理的地位、手段和范围的问题。武力等人认为，1953年以前，国家将计划管理作为管理经济的一种方法。作为一种管理经济的手段，计划又可以分为指令性计划和指导性计划，⑦实际上就是“双轨制”——对国营大中型企业和国家基本建设实行指令性计划管理，对广大个体经济、私营经济和合作社经济实行指导性计划管理。⑧他们认为，国营经济领导下多种经济成分并存发展的所有制结构和以市场调节为基础的加强政府计划管理的经济运行机制，促进了国民经济的迅速恢复。⑨

　　1952年，随着国民经济恢复，中共中央开始着手筹建国家计划委员会，并于同年11月正式成立。同年12月，中共中央发出《关于编制一九五三年计划及长期计划纲要的指示》。随后，在苏联国家计委和经济专家的帮助下，修改“一五”计划。直到1955年7月的一届全国人大二次会议才正式批准了“一五”计划。⑩

　　1953年之后，中国正式建立了计划经济体制。不仅扩大了计划管理的范围，而且也大大地缩小了市场调节的范围。1952年底将金融业纳入国家计划经济范围，1953年10月、11月，国家对粮食、油料实现统购统销，1954年又对棉花实行统购统销。从1953年起国家对重要物资实行统一分配。11

　　1954年制定的第一部《宪法》在总纲中正式确定中国实行计划经济。第十五条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”12刘少奇在《关于宪法草案的报告》中说:“从1953年起，我国已按照社会主义的目标进入有计划的经济建设时期。”13也就是说，从1953年起，中国正式决定建立计划经济，14单一的公有制经济也必然要实行计划经济。可以认为，1949～1956年是由新民主主义经济向社会主义计划经济过渡的阶段。15

　　不过，中国领导人并没有完全照搬苏联的计划经济，也认识到这一体制的问题，根据实践，创意地提出了混合经济的主张。1956年9月，陈云同志在党的八大发言中提出“大计划、小自由”的设想，提出了著名的“三个主体、三个补充”。16党的八大《关于政治报告的决议》接受陈云这一设想，《决议》指出：这种社会主义的统一市场应当以国家市场为主体，同时附有在一定范围内的国家领导下的自由市场，作为国家市场的补充。17李富春还在党的八大上发言提出了三类指标，凡纳入国家计划中的各项指标，可以分为三种：指令性的指标、可以调整的指标和参考性的指标。18这是对高度集权计划经济体制的重大修正。

　　1957年5月，刘少奇同志进一步将这一思想提炼为社会主义经济计划要有多样化、灵活性。他还特别提到，我们一定要比资本主义经济搞得更多样、更灵活。如果我们的经济还不如资本主义的经济灵活、多样，只有呆板的计划性，那还有什么社会主义的优越性呢？我们一定要使社会主义经济的多样性、灵活性超过资本主义，使我们人民的经济生活丰富多彩，更方便、更灵活。19这是中国领导人的大胆创意，尽管当时他们不晓得这是一个什么样的经济体制，但是今天中国的社会主义市场经济体制已经显示了这一巨大的优越性。

　　应当说，1949～1957年不仅是从新民主主义社会向社会主义社会的过渡期，而且也是从有计划管理的混合经济体制向计划经济体制转变的时期，20还是新中国发展的第一个黄金时期。1952～1957年期间，我国GDP年平均增长率达到了9.2%，其中工业增加值年平均增长率达到了19.8%，不过农业增加值年平均增长率要低得多，仅为3.8%；21中国GDP（1990年国际美元价格）占世界总量比重由1950年的4.6%提高至1957年的5.5%。22这一数据证明，当时采用计划经济体制还是适应中国的发展阶段的，也是相当成功的，尽管它还有许多弊端以及历史的局限性。
1958年，毛泽东同志提出了社会主义商品生产的新概念，他指出：“我国是商品生产很不发达的国家，比印度、巴西还落后。”“现在要利用商品生产、商品交换和价值法则，作为有用的工具，为社会主义服务。”“商品生产部门与资本主义混为一谈。为什么怕商品生产？无非是怕资本主义。”“不要怕，我看要大大发展商品生产。”“商品生产要看它与什么经济制度相联系，同资本主义制度相联系就是资本主义的商品生产，同社会主义制度相联系就是社会主义的商品生产。”23这成为党的十二届三中全会关于社会主义商品经济和党的十四大关于社会主义市场经济体制重要思想的历史来源。

　　由于受到苏联模式的影响和中国现实国情条件限制，特别是“大跃进”和文化大革命“左”的思潮影响，对于计划和市场关系的辩证认识和改革设想并没有能够有效贯彻和落实，相反在相当长的一段时间内，中国从限制市场经济到基本取消市场经济，只在部分地区保留了十分有效的集贸市场。不过在1960年代国民经济调整时，为了迅速提高有效供给，我国采取了一些应急的措施，允许“地下工厂”存在，在农村推行了“三自一包、四大自由”，即“自留地、自由市场、自负盈亏、包产到户”，“自由租地、自由贷款、自由雇工、自由贸易”，在高度集中的计划经济中有限度地引入了市场的力量。24这是极其特殊条件下极其短暂的市场经济。尽管这一农村改革后来被扼杀了，但还是留下了历史记忆，也成为1978年之后农村改革的重要思想和实践源泉。

　　在1961～1964年期间，国家计委提出了多元性的计划管理：指令性的、指导性的和参考性的。对全民所有制企业和事业实行直接计划，对集体所有制的农业和手工业实行间接计划。25

　　第二个阶段是1978至1992年。这一时期主要是在计划经济体制框架下，不断调整计划和市场的关系，基本趋势是引入市场因素，利用价值规律，同时大幅度地缩小计划的范围。

　　1978～1992年，既是中国改革开放的发动、全面开局阶段，也是中国从计划经济体制向市场经济体制的过渡时期，26同时开启了新中国第二个黄金发展时期。如何认识计划与市场，是这一时期重大的理论和实践问题。

　　1979年3月8日，陈云批评了计划经济的弊端。他认为：“六十年来，无论苏联或中国的计划工作制度中出现的主要缺点：只有‘有计划按比例’这一条，没有在社会主义制度下还必须有市场调节这一条。”他提出，整个社会主义时期的经济必须有两部分，一为计划经济部分，二为市场调节部分；而且，在今后的经济体制改革中，计划经济和市场经济两部分不是此涨彼消的关系，而是都要相应地增加。27后来他把这一思想概括为“以计划经济为主，以市场调节为辅”。

　　同年11月26日，邓小平划时代地提出了“社会主义也可以搞市场经济”的观点。邓小平认为，说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义也可以搞市场经济。我们是计划经济为主，也结合市场经济，这是社会主义市场经济。社会主义可以利用这种方法来发展社会生产力。28邓小平的提法与1958年毛泽东的提法有异曲同工之处，但又比毛泽东前进了一步，从社会主义商品经济到社会主义市场经济。他认为社会主义并不排斥市场经济，而且可以搞市场经济，其目的是利用市场经济发展中国社会生产力，摆脱贫困落后的面貌。

　　1981年11月至1982年1月，陈云先后多次谈“计划经济为主、市场调节为辅”的问题。29 1981年6月通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，在起草过程中，也表达了陈云的意见：“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。”同时指出：“社会主义生产关系的发展并不存在一套固定的模式，我们的任务是要根据我国生产力发展的要求，在每一个阶段上创造出与之相适应和便于继续前进的生产关系的具体形式。”30这是陈云的先见之明和政治智慧。的确，从中国经济体制改革一开始，作为总体设计者之一的陈云是非常务实的，中国的经济体制不是一套固定的模式，而是具有很大的弹性和适应性，在改革的不同阶段创新具体的体制形式。

　　1982年1月25日，陈云约国家计委负责人座谈加强计划经济问题。31陈云说，我们国家是计划经济，工业要以计划经济为主；农业实行生产责任制以后，仍然要以计划经济为主。国家搞计划要有重有轻，有先有后。第一要吃饭，而且要吃饱，不能吃得太差，但是也不能吃得太好。第二要建设。一个国家吃光用光，那这个国家就没有希望。只有吃饱后，国家还有余力来建设，这才有希望。32后来陈云还把计划经济与市场调节的关系比为笼子与鸟的关系。33

　　同年9月，党的十二大将陈云提出的“一要吃饭，二要建设”，“计划经济为主、市场调节为辅”等主张写入大会报告，被确定为指导经济建设的重要原则和经济体制改革初期的目标模式。34
　　随着经济体制改革实践的深入，务实主义的领导人并没有停留在党的十二大方针上。1984年9月，时任国务院总理赵紫阳在听取了多方面意见后，以信函方式向胡耀邦、邓小平、李先念、陈云四位中央政治局常委建议把中国的经济体制概括为：第一，中国实行计划经济，不是市场经济。第二，个体经济在整个国民经济中起辅助作用。第三，计划经济不等于指令性计划为主。在当前和今后的相当长时间内，我们的方针是逐步缩小指令性计划，扩大指导性计划。第四，指导性计划主要是用经济手段来调节，指令性计划也必须考虑经济规律特别是价值规律的作用。社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。计划要通过价值规律实现，要运用价值规律为计划服务。“计划第一，价值规律第二”这一表述并不确切，今后不宜继续沿用。35这表明，当时党内最高层的政治共识仍然是“计划经济”，而不是“市场经济”，但是他们在力图寻找第三条道路，即“社会主义商品经济”，这成为向“社会主义市场经济”的过渡形式。随后党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革决定》将上述观点写入其中，开始了从计划经济体制向市场经济体制的转变，创意地实行了“双轨制”的做法。一是实行计划双轨制，大幅度减少指令性计划指标，增加指导性计划指标；二是实行价格双轨制，大幅度减少计划价格范围，增加指导价格，逐步放开市场价格；三是实行所有制“双轨制”，一方面给全民所有制企业放权让利，另一方面允许发展基于市场机制的乡镇企业、外资企业和个体工商户。1987年党的十三大报告肯定了乡镇企业的大发展，使城乡市场经济空前活跃。

　　第三个阶段是1992年以后。这一时期主要是在创建社会主义市场经济体制框架下，不断调整政府和市场的关系。

　　1992年，邓小平在南巡时说：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”36这个思想成为党的十四大报告的主调。报告指出：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化。”“同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”37

　　根据党的十四大确定的经济体制改革的目标和基本原则，1993年召开的党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这是在确立了体制创新目标之后的“建立新体制”阶段，即建立社会主义市场经济体制，而不是在原有社会主义计划体制下的改革、修补和完善。这是第一个社会主义市场经济体制的总体设计和蓝图。这个决定创造性地提出了社会主义市场经济的理论，打破了姓“社”还是姓“资”的迷雾，首次旗帜鲜明地提出了社会主义与市场经济可以共存，极大地丰富了中国特色的社会主义理论。社会主义市场经济的初步建立，也极大地激发了中国人民的创造力。

　　那么，如何处理发挥市场机制作用和加强宏观调控的关系呢？这在当时经济过热、通货膨胀日趋严重的情况下，不仅是一个抽象的理论问题，还是一个具体的实践问题。对此，江泽民同志提出，每个时期工作的重点可以有所不同，根据不同的实际情况，有的时候强调市场作用多一些，有的时候强调国家宏观调控多一些，但切不可在强调一个方面的时候，忽视以致放松另外一个方面。38客观地讲，在建立社会主义市场经济的初期，我国的市场发育还不成熟，市场体系还不完善，市场竞争还不公平和透明，这就需要在微观经济放开激活的同时适当地加强和改善宏观调控。先是首次实现了宏观调控的软着陆，后是有效地应对了亚洲金融危机的外部冲击。

　　2003年召开党的十六届三中全会，根据党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该决定最重要的创新之处就是提出了“以人为本”的科学发展观，也首次体现了“以人为本”的改革观，成为指导21世纪第一个十年中国改革的纲领性文献。这一阶段是在初步建立了新体制基础上的“完善新体制”阶段。全会重申了“效率优先、兼顾公平”的原则，也提出了“以共同富裕为目标”的思路，这是对社会主义市场经济的1.0版本的升级。这一版本的升级，主要针对市场经济在社会公平、社会服务、环境保护等方面的固有缺陷进行修正，已经跳出了传统一味放权让利的“纯粹市场化”局限，开始调整和重新定位政府职能，针对市场的一些弊端和问题进行调整。我们将其称之为社会主义市场经济的1.5版本。

　　纵观中国改革历程，自党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革一直是围绕调整计划和市场、政府和市场关系进行的。十一届三中全会仍然强调由计划来调整各种比例关系，属于计划经济体制，十二届三中全会之后逐步过渡到以计划为主市场为辅，到1993年十四届三中全会，正式确立了社会主义市场经济改革的方向。当时对政府与市场的关系定位是“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用”。计划已经从从支配国家经济发展的主要方式变为政府调控的一种手段，这意味着从社会主义计划经济向社会主义市场经济的历史性转变——在继续坚持社会主义的政治方向的前提下，从根本上改变了资源配置的基本手段。十六届三中全会更加完善了社会主义市场经济的相关体制，同时也更加注重对于市场失效和弊端的修正。从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，市场的力量一步步得到释放。正是认识上的不断深化，才使得我们在实践中更加注重发挥市场作用，不断地促进了经济持续较快发展。
【摘要】政府与市场的关系、政府与市场的边界并不是僵化、一成不变的，这不仅取决于政府职能和市场作用本身的定位，还取决于国家发展的阶段性与历史性。政府与市场是一对重大关系和突出矛盾，对它们关系的认识和处理经历了一个比较长的反复试错的过程。从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，市场的力量一步步得到释放。我们应当用好政府的“有形之手”与市场的“无形之手”，两只手要各就其位，各得其所，两只手都要硬，“两只手都要活”。

　　十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的重大理论观点和实践指导思想。这意味着中国经济体制改革进入了一个全新时期。如何认识《决定》中对政府与市场关系的新定位与新阐释？如何理解全面深化改革时代的政府和市场关系？政府与市场的相关改革将涉及哪些方面？将会给未来中国带来哪些影响？

　　经济体制改革是全面深化改革的重点，正如习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《说明》）中所言：“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。”①这是因为政府和市场是目前中国发展的两大核心手段，二者在不同领域、不同层面发挥不同作用。我们形象地将其称为中国东方巨人的“两只手”，即看得见的政府之手和看不见的市场之手。

　　那么，这两只手如何发挥各自的作用？是相互作用、相互补充、相互统一，形成合力促进发展；还是相互排斥、相互冲突、相互对立？这都会直接影响中国的经济发展。

　　如何发挥好这“两只手”的作用，关键是如何认识和发挥政府的作用，进而在具体的实践和政策中如何构建政府与市场良性互动的关系。特别需要指出的是，政府与市场的关系、政府与市场的边界并不是僵化、一成不变的，这不仅取决于政府职能和市场作用本身的定位，还取决于国家发展的阶段性与历史性。中国地域辽阔，各地差异甚大，处在不同的发展阶段，因此，在处理政府与市场关系的界限上还要因地制宜、因时制宜、因事制宜。

　　自新中国成立以来，政府与市场就是一对重大关系和突出矛盾，对它们关系的认识和处理经历了一个比较长的反复试错的过程。改革开放以来，政府与市场的关系更是发生了重大转变，在顶层设计与摸着石头过河的探索实践中，社会主义市场经济体制得到了不断创新和完善。