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“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，这是党的十八届三中全会提出的新的目标。建设服务型政府有别于我国传统模式的政治统治型政府和经济建设型政府，体现了我国政府从官本位向民本位、从权力本位向权利本位、从政府本位向社会本位的转变，是统治和治理、管理和服务的动态转变过程。 一、三种政府管理模式的比较分析 自20世纪70年代末我国启动经济体制改革以来，政府自身也随着经济体制的改革不断进行改革。先后经历了政治统治型政府、经济建设型政府和公共服务型政府三种模式。 1.政治统治型政府。改革开放之前，受计划经济和中国传统政治统治模式的影响，我国政府带有明显的统治型特征。政府的行为模式主要偏向以建立政治权威为中心，以政府机构和官员为本位，把人作为统治目标，政治统治作为根本目的;在组织权力体制上多采用层级制、封闭制、垂直式结构;政府统治为政府的主导职能;以政府为唯一主体，以道德自律、行政手段作为实施政策的主要手段;政府拥有无限的行政自由裁量权。这些特点使政治统治型政府的职能非常广泛，可以侵入社会的各个角落，但是相应的其治理的专业程度非常低，治理方法单一，治理效率十分低下。 2.经济建设型政府。改革开放以后，为了适应大的经济环境的变化，一切以经济发展为中心，我国政府的管理模式也相应发生了变化，转向了经济建设型政府。该模式主要以经济发展理论和企业管理理论为理论基础;以政府和官员为本位，把经济事务作为管理对象，以经济发展为根本目标;采用了官僚制、封闭式的组织权力体制;政府的主导职能由政府统治转向政府引导经济发展;实施政策的主要手段转向制度规范和行政手段;政府仍然具有自由度很大的行政自由裁量权，存在相当的随意性;同时以工作和公职保障作为公务人员的主要利益驱动形式。 这种管理模式的政府在我国全力发展经济时期起到了不可忽视的作用。政府充当经济建设主体和投资主体的角色，长期主导资源配置，虽然一方面保证了资源配置效率，经济建设成效显著;但是另一方面也影响了市场在经济运行过程中的能动作用发挥，政府与市场关系错配，导致经济与社会发展失衡。要实现经济与社会均衡发展，必须实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变，因此，从经济建设型政府转向公共服务型政府是市场化改革的必然选择。 3.公共服务型政府。公共服务型政府的理论基础为公共服务理论和公共管理理论。在该管理模式下，政府的行为模式主要以社会公民为本位，提供公共服务和产品，以公共服务为根本目标;在组织权力体制上采用职能制、扁平结构;以公共服务为政府的主导职能，社会公共利益占绝对地位;通过市场化、社会化方式实施政策，政府负有有限的行政自由裁量权。 构建公共服务型政府是我国治理方式的根本变革。中国改革发展研究院院长迟福林认为，服务型政府的基本内涵是：为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。即：以公共服务凸显政府职能。 二、服务型政府视角下的公务员公共服务能力建设 由上文公共服务型政府的基本特点可以看出，公共服务型政府强调公共服务，要求公务员要从传统的经济参与和单一管理的思维模式中走出来，在政府社会治理中主要负责执行公共政策，协调公共政策、民主治理和公民参与的实施情况，以效率和理性作为首要原则。在具体的改革实践中，公务员角色的变革事实上是我国构建服务型政府的重要指标之一。公务员作为政府的主体，作为政府政策的主要实施者和政府与公众的主要沟通纽带，其一举一动都直接关系着政府的形象和信誉，代表着政府的角色定位。长期的政治统治型政府和经济建设型政府模式使公务员能力基本停留在管理层面，如今，为了适应政府转型要求，必须要将公务员的公共服务能力作为其核心能力纳入到公务员能力建设体系之中。也就是说，未来，公务员角色转变关键在于其公共服务能力的转变上，要培养一支积极主动的高素质现代公务员队伍。 我国公务员公共服务能力建设目前还存在着很多问题。首先，公共服务意识淡薄。传统的政府管理模式奉行政府中心论，政府是绝对的管理中心，单一的、垂直管理使政府及其公务员官本位思想严重。在公共政策实施过程中，很多公务员习惯于一声令下行政命令式的简单方式，完全依赖权力运作，把人民当作统治的对象，而非服务对象。公共服务意识的淡薄客观上对公务员的行为能力产生了消极的影响，政府公共服务供给总体不足，效率低下。公共服务意识淡薄说明公务员对自己在政府和社会中应承担的角色认识不清，责任心不强。可见公务员公共服务能力建设与构建服务型政府的要求还存在不小差距。其次，公务员公共服务能力面临信任危机。随着我国改革逐渐进入深水区，社会利益矛盾日渐复杂。这些社会矛盾的形成，一部分是在改革的过程中没有处理好相关社会阶层利益和问题的结果，一部分则需要进一步深化改革才能够完全解决，但由于我国整个的改革进程都是由政府主导的，政府及其公务员在国企改革、工业化改革、推动城镇化进程中扮演着领导者的角色，因此，当改革大背景下出现矛盾纠纷时，政府和公务员往往成为广受诟病的角色，加之政府在很多社会事件中处理不当，公务员的公务服务能力面临信任危机。再次，公务员公共服务能力建设缺乏社会环境。公共服务能力是关于公共服务、民主治理和公民参与的能力，公务员提供良好公共服务的前提是社会公民具有良好的参与能力。公共决策在良好的民主治理、公共参与前提下，公务员对公民进行方向性的引导。然而，目前我国的社会组织发展水平仍然较低，社会自组织能力较差，无法对公共服务提供其所需的良好公民参与。甚至在一些公共事件中，由于公民的非理性参与，正常公共服务沟通渠道堵塞，往往刺激政府采用高压手段，变服务为统治，公务员的公共服务能力建设缺乏社会环境。 如何提高公务员公共服务能力?第一，转变观念。公务员要摒弃官本位思想，重拾“当官不为民作主，不如回家卖红薯”的为民服务思想。观念决定行为选择，在公共决策中加入公众因素，会在很大程度上改变资源配置效率，影响公共决策实施效果。同时，公务员要具备公共行政精神，尊重公民参与权和选择权。 第二，改革公务员选拔任用制度。国际上公务员选拔任用通常有两种路径，一种是自上而下的提拔，一种是自下而上的选拔。自上而下的任用公务员会使公务员对上负责，影响其公共服务观念，而自下而上的选拔则有助于公务员出身公众，为公众负责，对下负责。当然在自下而上的选拔公务员时，首要被选拔的公务员要具有相应的技能和素质：如行政能力、创新能力、信息处理能力、团队协作能力等。 第三，针对公务员公共服务能力的社会信任度不高问题，要注重重建公务员信任机制。目前中央大力开展的“八项规定”、反腐倡廉、严格控制“三公”经费以及官员财产信息公开等活动，就是为了重建公务员信任机制。一些政府还利用媒体平台如微博问政、武汉卫视的《电视问政》、网络信息公开等栏目展示政府工作形象，积极鼓励公众参与共建政府新形象。 当然，传统的“强国家一弱社会”使公务员的公共服务建设仍旧缺乏良好的社会环境和体制环境，仍旧需要在国家层面建立起完善的社会治理机制。国家权力特征从传统的政治统治到经济建设，再从经济建设到公共服务，这是我国行政体制改革的不可逆转的趋势，在此趋势下，我国公务员角色的服务内涵也将更加深刻。
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