长期以来，腐败作为“政治之癌”是古今中外权力监督的普遍难题。围绕遏制腐败，人们也进行了多种尝试和探索。由于官员腐败常常伴随个人及家庭成员财富存量的迅速变化，而通过公开其财产状况、收入来源以及匹配程度，接受社会公众监督，一定程度能够威慑或遏制官员的贪污受贿行为，进而达到监督官员和预防腐败的目的，因而官员财产公开被视为反腐败的“重要利器”。本文通过2009年至2012年期间我国20个地方官员财产公开的改革试点样本，分析当前领导干部官员财产公开试点实践的基本态势与主要约束因素，在此基础上提出相应的对策建议。
 
　　一、有限公开：我国官员财产申报的制度解析
 
　　长期以来，党和政府不断与腐败作斗争，甚至将腐败看成亡党亡国、生死攸关的政治顽疾，并且不断完善制度建设，如编制惩防体系的五年规划，不断强化反腐倡廉教育等，来阻遏腐败的滋生和蔓延。但是，我国对于通过财产公开来加强腐败监督的进展却十分缓慢。通过梳理我国财产公开制度可以发现，当前我国财产公开为“有限公开”，体现为党政部门内部的“财产申报”制度，即只是向上级领导或者组织部门报告，而不向社会公众公开。
 
　　1995年，中央颁布的《党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》首次对于官员财产申报制度进行了明确规定。该文件要求，县处级及县处级以上的干部必须申报工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得等各项收入。随后，1997年出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将财产申报的对象扩大到官员的家庭成员。该规定明确要求担任领导职务和非领导职务的副县(处)级以上干部，要向单位的党委报告领导干部及其子女、配偶的住房、本人出国、家庭成员出国定居、涉嫌犯罪、操办婚丧喜庆事宜、经商等情况。该文件还提到，如组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在“一定范围”内公开，但关于“一定范围”究竟是在领导层公开，还是在党内公开与社会公开，并没有明确操作程序。2001年中央颁布了《关于省部级现职干部报告家庭财产规定》，则对于高级领导干部申报“财产”的范围进一步扩展，规定省部级现职领导干部要申报“各项家庭财产情况”以及配偶和子女从业状况，“各项家庭财产情况”包括存款、有价证券、债权债务、房产、贵重物品等。2006年中央出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，正式以“家庭财产申报”替代“个人收入”申报，把财产范围扩展至动产和不动产、债权债务等，申报对象范围也扩展至领导干部的近亲属。2010年颁布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定官员除了申报本人的工资、奖金、津贴、补贴等收入外，还须申报本人、配偶、共同生活的子女的房产、投资等财产情况。此规定是对以往财产报告制度的完善，财产申报内容更广泛，既包括收入也包括财产、既包含个人财产情况也包含家庭财产情况，还明确了查阅和审核申报材料的条件、主体和审批程序。[1]至此，我国官员财产申报的制度体系已初步构建。
 
　　2013年9月，为进一步规范领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作，中央组织部印发了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》，对汇总综合的主体、内容、时限、成果运用和工作纪律等作出规范，进一步完善了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的配套制度，将促进领导干部个人有关事项报告材料汇总综合工作的规范化、制度化。
　　但从目前的实际操作来看，这一制度体系尚存在两方面的问题：一是制度设计不完善，缺乏可操作的细则和严格的程序，缺乏公开、监督和惩罚环节。[2]如对于官员未如实申报的情况，或者无法说明财产来源情况的，如何给予处罚等缺乏惩治性措施。特别是部分领导干部一边申报一边腐败，说明这一制度设计在实践中收效甚微。问题的根源仍然集中在既不公开，又不核查上。二是“有限公开”，缺乏社会公众的参与。我国官员财产申报制度的设计，基本上都是坚持在行政体系和组织系统内只向极少数人的“报告”，而非向行政系统和组织内部多数成员公开，更不向社会公众公开。1997年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，提及“组织认为应予公开或本人要求予以公开的，可采取适当方式在一定范围内公开。”2004年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，提出党员领导干部“述职述廉”时可以有群众代表参加会议，从而在党内监督中引入了党外群众的监督。但上述规定都未能够有效地推行，特别是未将官员财产向社会公开纳入其中。
 
　　党的十八大后，探索官员财产公开制度的改革进入了发展的新时期。一方面，党中央加强了反腐败力度，习近平同志在十八大后召开的中纪委全会上强调，要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，“把权力关进制度的笼子里”，并随后开展了一系列反腐的“大动作”，至今为止已有十余位省部级官员落马。另一方面，在制度方面，官员财产公开制度的改革倡议也获得了新的发展机遇。十八届三中全会提出“用制度管权管事管人”、“健全反腐倡廉法规制度体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”、“完善领导干部报告个人有关事项”、“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，以及“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”等逐步开始操作。中纪委也提出要着力健全领导干部报告个人有关事项等制度，推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国(境)等有关事项公开制度的试点，抓紧制定领导干部有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度。
 
　　二、我国官员财产公开的实践展开
 
　　本文通过报纸和互联网公开的报道，收集了从2009年初至2012年末全国各地官员财产公开的案例，选取标准为政府推动、并已进行了官员财产公开的试点。①根据以上原则得到20个样本，分别是新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市、湖南湘乡市、湖北掇刀区、宁夏银川市、宁夏兴庆区、宁夏盐池县、江西黎川县、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、安徽庐江县、江苏北塘区、辽宁古塔区、江苏贾汪区、浙江象山县、江苏泗阳县、江苏淮安市和浙江磐安县。必须指出的是，这些试点样本与“财产申报”的最大不同，是从“个人申报、组织监督”，转向“个人申报、社会监督”，通过新闻报纸、互联网等形式向社会公布官员财产，接受社会公开监督。
 
　　(一)公开层级上，行政层级和官员级别较低
 
　　目前我国官员财产公开试点的层级不高。从我国推动官员财产公开的政府层级来看，80％是县级政府，仅有20％是地级市政府，尚未出现省级试点。在20个试点中，地级市试点仅有4个，它们分别是阿勒泰地区、黔江区、银川市和淮安市，其余的16个试点都为县级试点。试点单位的行政层级也直接决定了试点官员的行政级别。由于试点多为县级单位，其人事管辖权限于科级干部，所以科级干部成为财产公开主要群体。在全部试点中，85％(即17个)的试点把科级干部作为公开对象，而进行处级干部财产公开的试点只有6个，分别是阿勒泰地区、黔江区、湘乡市、掇刀区、银川市和淮安市。公开对象中既有处级干部又有科级干部的试点有3个，它们是阿勒泰地区、掇刀区和淮安市。官员财产公开试点层级低，证明了这一改革的敏感性和艰巨性，改革只能先易后难，先下后上，先试点观察、再看情形而定。
 
　　拟提任干部是试点单位财产公开的主体，80％的试点以拟任干部为公开对象。在20个试点中，有16个试点要求拟任(即初任或新提拔)干部作为财产公开的对象。只有阿勒泰地区、慈溪市、湘乡市、掇刀区、贾汪区和象山县，要求现任领导干部公示财产，其中只有阿勒泰地区要求退休3年以内的干部也要进行财产公示。试点单位将新提拔干部的财产监督，作为严格干部选拔纪律，避免“带病上岗”现象的举措，有助于提任干部的公信度。
　　(二)公开范围上，试点规模较小，财产范围有限
 
　　试点公开规模小，60％以上的试点公开人数在100人以下。据笔者不完全统计，20个试点中可查到具体公开人数的试点有19个(泗阳县数据没查到)，总共公开了4466名，平均每个试点公开官员235人。此外，在19个试点中公开人数100人以下的试点就有12个，占60％以上。公开人数排在前五名的依次为阿勒泰地区(1109人)、浙江象山县(738人)、浙江慈溪市(700余人)、江苏贾汪区(600人)和湖北掇刀区(479人)，它们的共同特征之一是，都要求了现任领导干部公开财产。
 
　　绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员。在党管干部体制下，国有企事业的干部显然不在此列。但从实践来看，只有少数地方将公开对象从党政官员向其他部门干部延伸，如慈溪市把国有企业负责人纳入公示对象，湘乡市把市委常委、法院院长、检察院检察长、公安局政委和局长等现任县处级干部纳入公示对象，庐江县把公示对象扩展至党政机构、人民团体和所有事业单位的领导干部，淮安市把事业单位领导人纳入公开对象。
 
　　从公开范围来看，当前试点地方公开内容主要还是集中在领导干部个人，不包括配偶、子女的财产状况；并且多数试点地区仅限于某一对象，或是某一内容。如阿勒泰地区只公开官员个人的各类收入，而不涉及本人及家人的财产状况，因此属于个人收入公开，而非家庭财产公开；湘乡市只公开69名处级干部的住房信息，而不涉及他们的其他财产信息；只有黎川县把公示者的父母的收入和财产情况纳入进公示范围。由于公示对象有限、范围狭窄，不能真实体现官员的家庭财产状况，可能导致官员将一些非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避了上述规定。因此，总体上难以取信于民。
 
　　(三)公开方式上，以内部公开为主，公众监督有限
 
　　在公开方式上，尽管试点单位采取了各种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等，与既有的“财产申报”相比有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。并且，尽管公开方式多样，但70％的试点采取单一的公开方式，只有6个试点(浏阳市、庐江县、青铜峡市、淮安市、磐安县和掇刀区)综合使用网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信中的两种或两种以上方式来公开官员财产。
 
　　在20个试点地区，有16个试点采用单位公示栏进行公示，高居榜首；有8个试点采取在政府网站上公示；有2个试点采用广播电视进行公示；采用手机短信、会议公示、报纸的试点各1个。
 
　　从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公示官员财产，要比单位公示栏公示更为有效，但网络手段却正被很多试点所摒弃。2009年有4个试点(阿勒泰地区、浏阳市、湘乡市和掇刀区)以网络作为公开方式，其后三年采用网络来公示的试点总共才4个，即青铜峡市(2010年)、庐江县(2011年)、贾汪区(2011年)、磐安县(2012年)，试点公示正从社会公开转为内部公示。