改革开放以来，我国国有企业改革推行了从政企分开到集团化管理等一系列重大措施。其中，建立以母子公司关系为纽带的国有企业集团成为解决国有企业产权控制的一个重要举措。然而二十几年的管理实践表明，以母子公司关系为主形成的企业集团极易形成行政性集权管理机制。这种管理机制将国有资本管理和国有企业管理混淆在一起，不仅导致国有资本管理目标发生偏差，而且严重影响国有企业的经营效率。同时，这种集团管控模式也是造成国有企业管理权力过度集中、缺少有效监督和制衡以及产生腐败问题的重要原因。

　　笔者认为，率先进行国有企业集团改革，将是进一步深化国有企业改革的一个突破口。

　　一、正视国有企业集团面临的现实管理矛盾

　　概括来看，目前国有企业集团主要面临如下三个方面的管理矛盾。

　　1。集团总部功能定位不准确，集团内部管理权责不清

　　在目前的国有企业集团中，集团母公司或集团总部扮演着产权管控者和经营决策者的双重角色。这使得集团总部往往过度干预所属企业的经营管理活动，由此带来一系列管理问题。

　　2。集团组织结构与人事管理制度不合理

　　相对于单个企业来说，国有企业集团内的纵向管理层级过多是一个不争的事实。集团总部与下属企业之间形成多层级的组织结构关系。分析发现，这种多层级的行政性管理组织结构往往也是影响国有企业经营效率的重要因素。

　　3。集团整体业务运营效率不高，经营风险过大

　　我们的研究发现，多数国有企业集团由于缺少对所属企业同质化业务的精心梳理和规划，导致在集团内部跨企业、跨部门的业务运营管理不合理，经营风险过高。

　　深入剖析以上国有企业集团面临的现实问题，我们发现这种由政府推动的以母子公司关系为主形成的国有企业集团管理方式，无论在管理目标上还是在内部管理机制上，都与最初国有企业及国有资产管理改革的目的存在较大偏差。

　　二、区分国有资本管理与国有企业管理

　　在以母子公司关系为主建立的国有企业集团内，实现有效的资产管理和控制是集团组建者最初的、也是始终追求的主要目标。围绕这一目标，母公司与下属公司之间根据产权关系形成了特定的管理组织体系和决策控制体系。然而，当这种以产权关系构建的企业集团管理体系面对经营管理的问题时，就不可避免地产生了两种不同管理目标的冲突。这种冲突往往使得国有资本管理目标和经营效率目标都难以实现。

　　首先，从市场经济的逻辑关系来看，企业集团存在的主要理由在于追求企业的经营效率目标，产权控制目标并不能成为企业集团存在的合理理由。而在国有企业集团管理体制中，采取母子公司管控的方式，由原来政府管企业变成上级母公司管理下属企业，表面上解决了国有资产所有者和管理者缺位的问题。实际上并未有效地解决过去由于所有权与经营权混淆所引发的种种管理矛盾。

　　如果将这种由产权控制关系权形成的管理模式简单地复制或扩展到经营管理领域，就会出现总部集中管理控制与所属企业分散经营的矛盾。解决这种矛盾如果不从集团运营管理的效率目标出发，而是沿袭国有资产管控的模式处理问题，国有企业管理者的管理权力和责任将始终难以分清。

　　其次，以母公司作为国有资本的管理者，并未很好地解决国有资本的管理者身份的合理性问题。从国有企业集团的管理实践来看，母公司在同时扮演所有者和经营者角色的情况下，由于所有权和经营权未能分离，将导致国有资本管理目标的偏差和效率的低下。理论上，将国有资产由原来的政府“行政性部门所有”变成以母公司为主的“企业所有方式”也不符合国有资本管理的基本原则。

　　三、突破国有企业建立公司制度的障碍

　　现实当中，国有企业集团管理者不仅担心被投资企业的资产管理失控，更担心被投资企业的经营管理失控。于是，母公司便作为集团总部，运用扩大了的管控权力和手段，直接对所属企业的经营管理发挥决定性作用和影响。此时，所属公司或子公司的治理结构往往丧失了应有的功能和作用。

　　从公司法的角度看，即使在以母子关系构成的集团管理体系中，子公司也应当依据自身的法人治理机制，通过股东会、董事会和经营管理层来行使独立的经营管理权。母公司对子公司的影响力或控制应当依据股份比例，以子公司股东会或董事会投票权的方式对子公司发挥作用。

　　然而在现实的国有企业集团管控模式中，母公司对子公司的控制力却远远超越了法定的范围。母公司采取直接管理干预的方式对子公司的经营管理活动发挥决定性的作用。我们发现，这一点与过去政府对企业经营管理活动的行政性干预具有很大的相同之处。这种管控或干预方式甚至被当成母公司合理的控制权力加以放大。在这种管控模式下，国有企业难以建立起完整的、合规的公司治理结构。

　　我们认为，在深化国有企业改革的过程中，改变目前这种以母公司的权力代替或干预子公司治理结构的问题是国有企业建立公司制度的先决条件。同时，如果没有子公司独立的、完整的法人治理结构，也难以建立一个在经营管理上有效率的企业集团管理体系。

　　四、减低行政性管理方式对国有企业效率的影响

　　在对国有企业集团的管理研究中我们发现，在以母子公司关系为主形成的集团管控模式中，集团核心业务的运营是以行政性管控的方式进行的。集团总部各职能部门按照专门的管理职能分工，从行政、战略、人事、财务到采购、生产、销售，自上而下地对所属企业的相关管理职能部门发号施令，形成了“条条”式管理决策体系。

　　然而，现实的集团核心业务却通常都是横向的，跨部门、跨企业运行的。而且，无论是从市场竞争环境特征、业务特点还是对外经济责任来看，多数业务都需要下属企业拥有独立自主的经营管理决策权力并能够对市场做出及时的反应和决策。此时，如果集团内部仍按照行政性管控关系形成业务权责分派方式就与实际的业务运行管理需求不符。深入的理论研究表明，这种集团化的行政性集权管理机制是目前制约国有企业经营效率提高的真正原因。

　　管理实践表明，国有企业集团按照协同化管理机制进行改革，给每个企业以独立、完整的经营管理权力，将能够大大地降低这种纵向的行政性管理方式对国有企业效率的影响。

　　五、国有企业集团管理改革的重点

　　基于以上研究，笔者认为当前迫切需要对已经形成的国有企业集团的功能和管理模式进行重新思考和规划。这是改进国有资产管理方式和建立国有企业规范的公司制度的先决条件之一。

　　1。转变国有企业集团的功能

　　首先，国有企业集团不应当承担国有资产管理的功能，而是应当作为一种市场化的经济组织，承担国有企业的经营管理功能。按照这样的功能转换，国有企业集团的管理目标应当从产权控制转移到经营效率上来。

　　在进行国有企业集团功能和目标转换的同时，按照国有资产管理资本化的要求，应当建立一种新的国有资产管理方式。我们认为，对于国有资产管理，既不能采取过去由行政权力所形成的“部门所有方式”，也不应采取委托给集团公司的“企业所有方式”，而是应当在全国人民代表大会的直接授权和监督下，形成一个独立的国有资产管理体系。关于这一管理体系的构成机制和内容，需要重新按照国有资产的性质以及市场经济规律进行研究和设计。

　　2。改进国有企业集团的治理结构

　　在集团功能转换后，国有企业集团将真正成为一个以提升集团整体及各企业成员经营效率为核心目标的经济组织。在这一经济组织中，母子公司在经营管理中应当是一种既相互独立，又相互依存的协同性管理关系。

　　首先，新的集团治理结构将以各企业成员的经营管理权作为企业管理权的来源，与母公司的经营管理权区分开来。集团内各企业成员形成契约性的合作关系。在这一权力结构中，集团内部各企业成员的权益将得到有效的保证，经营管理权力将得到更加合理的运用。

　　其次，新的集团治理结构将保证集团内各企业成员的公司治理结构独立地发挥作用。为此，需要每个国有企业建立或完善规范的公司治理结构，按照公司法的要求，合理地发挥公司股东会、董事会以及管理团队的作用。

　　3。以协同管理方式提升国有企业集团经营绩效

　　在市场经济体制下，将企业集团作为一种资源配置形式，其效率的取得主要是依赖于集团各成员企业间的经营管理协同方式。这种方式包括从管理的一致性、共享性、专业性和互补性等方面构建协同化的集团管理机制。

　　为此，国有企业集团需要改变过去以“集权与控制”为主的行政性集权管理方式，按照协同化管理机制构建更加科学、合理的集团经营管理体系。构建新的企业集团管理体系需要从集团总部的组织机构改革、集团核心业务流程规划以及矩阵式的管理权责分配等方面入手，进行全面的梳理和设计。