法治作为现代执政党和政府治国理政的基本方式，既是推进国家治理体系现代化必须遵循的基本原则，也是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用，全面推进依法治国的进程，加快建设社会主义法治国家，构建法治秩序，是积极稳妥推进中国国家治理现代化的必由之路。

　　一、法治秩序：现代国家治理的本质特征

　　法治秩序是人类社会最为优良的公共秩序，这种思想在西方政治传统中具有经久不衰的重大影响。古希腊的亚里士多德认为一个秩序良好的共和国，应该由法律而不是人来统治。17 世纪的英国启蒙思想家詹姆士·哈林顿认为共和国是法律的王国而不是人的王国，一个共和国的自由存在于法律的王国之中，缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政[1]。18世纪的大卫·休谟主张共和国应该是法治政府，而不是人治政府[2]。在欧洲国家现代化的过程中，世俗统治者肩负着维系疆域内和平和秩序的使命，并提供法律规则以促进商业和新兴工业的发展，完成国家治理模式的现代转型。而高度专业化和职业化的法律领域的形成和成长，则分别与封建制度、庄园经济、城镇自治和长途贸易密切有关。法律形式的多样化激发了司法管辖权之间的竞争，推动了司法制度的改革和创新，进一步巩固和促进了自由在人类社会政治生活领域的拓展。日趋多元而复杂的现代社会需要明确的规范体系以协调各种利益关系和社会冲突，需要法律制度为社会控制提供统一的规范指导，以达成维系社会的重要使命。美国法学家庞德曾明确指出：“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作。”[3]在当今时代，法律已经成为社会秩序的核心范畴，法治秩序成为现代国家治理的本质特征，构建法治秩序的过程也就是一个国家治理现代化的过程。

　　“法律和秩序” 在当代政治话语体系中具有举足轻重的地位，秩序和法律往往是一枚硬币的两面，因为强有力的秩序通常意味着更有力的管制和对违法犯罪更严厉的惩罚，现代政治共同体的生存、维系与发展仰赖于法律和秩序的存在。法律是没有情感的理性，而法治则是相对于“人治”（意味着专断和任性）的“法律之治”，力图确立某种非人格的统治，强调程序公正或者形式正义的重要性，以达成保障人权、实现平等和公正的价值目标。法治作为一种特殊的秩序类型，通过限制专断的权力使之服从法律统制，并把确定性和可预测性引入社会生活，法治让每一个社会个体成为能为自己行为负责的、拥有自主和尊严的个人。正如有学者用诗一般的语言所描述的，法律秩序关注的是，人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视，而是能使他们经常无忧无虑地仰望星空和放眼繁茂的草木，举目所及乃实在的必然和美好，不间断的自我保存的呼救声至少有一段时间沉寂，以使良心的轻语终归能为人们所闻[4]。

　　判断一种社会秩序的存续能力和生命力主要有两个基本标准，第一，这种秩序应当符合作为其载体和基质的个体的人性需求；第二，这种秩序应当实现为社会发展和文明进步提供基石作用的功能[5]。在现代国家治理体系中，法治秩序是法治的结果，法律成为构建社会基础性秩序的关键力量，和谐有序的社会关系状态是各种政治行为主体实施和遵守法律规则的最终结果。法治秩序既是基本的全人类价值，也是社会秩序的基础和核心，法治所勉力创造的是一种民主、和平、理性与文明的秩序，是现代政治秩序的奠基石。它有助于人们理解复杂而混乱的外部世界，据此来规划生活和稳定预期，增进人类生活的可预见性和确定性，减少风险性和不确定性，缓解人类生存境况中根深蒂固的不安全感，以及个体面对不确定世界的种种焦虑和不安情绪，以优化国家治理体系和提升国家治理能力。同时，遵从法治秩序所带来的信心和后果能够强化人类的创造性和能动精神，培养公民的民主法治意识和自由平等意识，为构建现代政治文明奠定坚实的社会基础。法治秩序作为现代国家治理的本质特征，主要表现为：

　　首先，法律规范本身的完整性、协调性和普遍性能够为国家治理提供可资借鉴的法律依据，为人们的社会行动提供明确的价值指引和行动指南。法律秩序是一个等级分明、位阶清晰、价值合理的规范体系，宪法是具有最高价值位阶的“基础规范”，并通过宪法可以导引出制定法和习惯法、命令（条例）、个别规范三个次序有异的规范体系。法律位阶的确立和维护对于法律的合理运行、法治的有效维系、权力的合理限制具有重要价值，确保社会经济生活的各个领域基本有法可依、有章可循。

　　其次，法治理想的广泛渗透性和传播性为国家治理注入了新的生机和活力，突破纯粹通过冷冰冰的法律技术来实现以管控为主导的机械治理，通过更具人文关怀和人性色彩的治理方式来实现以发展与整合为主导的有机治理，最终实现国家治理模式的现代转型与战略重构。其中，法典编纂和统一法律是革命性的，法律开始从一种框架转变为一种统治工具。在欧洲现代国家成长的过程中，由于这种具有普适性的法治理念和法律制度能够统一地施行于各个领域，各种地方和地区性的等级会议便丧失了根据地方条件决定是否采用它的能力。通过这种新的法律，统治者可以更加清晰地也更为咄咄逼人地对领域内所有的居民发号施令，使用“无论在何时何地”这样的口气在更加一般和抽象的意义上对“关系”作出规定。统治者通过法律拥有一种灵活的、可无限延长的、能调节的手段来表现和支持他的意志。他的权力由此成为单一和抽象的、更加具有潜势的权力[6]。国家治理的规范性和效能正是借助法治秩序的拓展而得以大幅度提升，法治秩序是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。

　　再次，法治是协调现代国家治理体系中最根本的一对矛盾关系（国家权力和公民权利）的重要工具。法治作为现代政治秩序的重要组件，是限制和规范国家权力、支撑和保障公民权利的根本性制度安排。拥有政治权力的机构和个人，必须接受法律的束缚，立法机构必须依据现存的法律规则来制定新法，大幅度减少统治者的恣意任性行为对正常经济社会文化生活的肆意破坏。同时，基本人权得到制度化保障是维持法治秩序的基本前提。法治秩序的核心目标是为一个运转良好的民主社会创造前提，公民能够真正实现自我管理。法治秩序能够确保民主选举和言论自由，从而开创建立在双重基础上的自我管理：一方面，自由要求自我管理；另一方面，自我管理反过来又使人们更有可能过上美好的生活[7]。现代治理是一种多元治理主体之间的合作共治，而具有民主品格、权利义务对等的现代公民是现代治理体系的核心要素，公民的自主治理能力是现代国家基础性能力的构成要件，是衡量国家治理现代化水平的关键标尺。

　　最后，现代法律制度的基本发展趋势昭示着国家治理现代化的战略路径。在现代社会，法律制度的具体操作更为精细和严密，法律制度的运行更为透明和公开，法律程序的适用更加广泛和普遍，通过法律实现社会秩序的过程和结果也显得更加理性和完善。通过法律实现社会整合与发展，法治秩序成为推动国家治理现代化、引领国家治理模式现代化的主力军和核心动力。

　　在传统社会，外在的威力威慑以及内化于人们心中的文化认同是维系一个政治共同体存在的强大力量。而在现代社会，公民的总体性不再是由某种实体性的价值共识来维持，而只是由有关合法的立法程序和行政程序的共识来保证，法律是社会政治整合的主要手段和基本工具。从西方国家政治发展经验来看，法治现代化是政治现代化的核心内容，把现代政治价值从纸上搬到国家现实制度的过程中，所有国家都毫无例外地借助了法律的强大力量。法治建设充当了国家治理现代化的先导，构建法治秩序的过程与国家治理现代化能力提升的过程构成了和谐共振的良性互动关系。

　　二、法治建设：中国国家治理现代化的主导原则和根本保障
　　国家治理现代化是一个从传统治理体系逐步转型为现代治理体系，渐进成长为现代国家治理体系的核心要素，提升国家治理能力，稳步推进现代国家建设的历史过程。而清晰把握中西国家治理现代化的逻辑起点之异同是思考中国国家治理现代化的路径选择的理论前提。就治理的本质而言，一方面，中西国家治理现代化所要实现的核心目标是相同的，即从一种消极被动的防御型治理转变为积极主动的干预型治理， 从一种局部性和象征性的传统治理转变为一种整体性和实质性的现代治理，进而实现国家权力对社会的政治整合和动态监控，汲取和集中社会资源确保现代化事业的顺利推进；另一方面，中西国家治理现代化面临的历史情境、根本问题和主体力量等方面均存在显著差异，两者在国家治理现代转型的具体路径方面迥然有异。以英、法、美等国为代表的发达国家，具有悠久的法治传统，在文化权力转型为制度权力的过程中，基本遵循从司法权主导向立法权和行政权主导的方向位移。而中国传统上就是一个理性早熟的国家，在秦汉时期就建立起强大的中央集权国家，一直有较为强大的国家能力，而作为现代政治秩序的另外两大要素———法治和负责任的政府则是长期缺失的。因此，中国国家治理现代化面临的基本问题，是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设，显然是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。毋庸置疑，在中国特有的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的主导原则， 法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。

　　（一）法治化是国家治理体系现代化的主导原则

　　现代国家治理体系的核心要素包括：具有高度资源动员和社会整合能力的执政党；廉洁、高效与负责任的现代政府；一个充满生机与活力、在竞争性的资源配置中发挥决定性作用的现代市场经济体系；具有较强自组织能力与自我管理能力的现代社会；具有民主品格、性情敦厚、宽容大度与权责对等的现代公民；以及以现代国家制度体系（包括政党制度、代议制度、选举制度等）为媒介、在国家—社会之间形成有机联系的制度化机制。其中，法治建设既是成长和发育现代政治力量的基本框架，更是理顺现代国家治理体系的五大要素（执政党、政府、市场、社会与公民）之间关系的核心环节，法治化是国家治理体系现代化的关键。法治建设对于中国国家治理体系现代化的关键作用主要体现在以下几个方面：

　　1.法治是中国国家治理体系的愿景目标，法治建设是中国国家治理体系现代化的有效路径

　　法治是现代国家治理体系的基本特征，法律是现代国家治理的基本工具和手段。在现代治理体系中，法律是具有最高权力的公共权威，排除一切与之相对的竞争者；同时，国家作为法律体系最高的和最基本的渊源，有能力排除任何其他竞争性的渊源。法治需要具有普适性的抽象规则体系，国家成为公民权利的界定者和保护者，并通过法律的纽带实现社会政治整合，建立国家与公民的直接联系，实现对社会的直接管治。而中国传统的国家治理体系是高度分散化、碎片化和非系统化的，且这种治理体系的制度化程度较低，以政治运动、思想教育、文件政治和会议政治为主要载体，带有明显的人治和行政权力主导色彩，治理成本相对较高，治理绩效差强人意。中国国家治理体系的现代化，就是要突破传统的“人治”模式，形成以制度化、系统化和法治化为核心内容，逐步摒弃运动式、会议式、文件式的治理范式，在法治建设的历史征程中，实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的美好愿景。

　　2. 依法治理是现代国家治理体系建设的重要内容

　　国家治理体系涉及经济、政治、社会、文化生活的方方面面， 对于中国国家治理体系的现代化而言，法治化和法治中国建设显得尤为重要而迫切。加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作的法治化，是中国现代国家建设的关键内容，也是中国国家治理体系现代化的战略选择。国家的一切治理活动，一切治理主体，包括任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，依法治理是现代治理的核心特征，法律是现代治理的主要手段，建设社会主义法治国家、厉行法治，有利于实现依法治国、依法执政和依法行政的有机结合，有利于培育和成长现代国家治理体系，法治中国建设是未来十年中国全面深化改革的重中之重，是中国依法治国基本方略全面落实的根本保障，构成中国政治体制改革的核心环节。

　　3.法治建设是培育现代市场经济体系和现代社会的基本手段

　　规则要平等适用于任何人，政府不得偏袒某一方，也没有超越于规则之上的特权。正是同时约束所有行为主体的法治秩序，可以使市场经济的参与者和社会行动主体不必担心其他人任意侵犯自己的合法权益，因而可以全神贯注于各自的事业。既限制公民侵权行为，又限制政府滥权行为的现代法治秩序，才是人身权、财产权和社会契约履行的可靠保障，才构成自由社会的前提条件。中国在确立市场经济体制之后推行法治，乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。在社会多元的格局中，国家权力的中立化、客观化、媒介化以及治理方式的法治化势在必行。经济市场化和社会多元化对依照规则管理公共事务的内在需求，为法治国家的建构和国家治理体系现代化提供了基本动力。

　　4.从国家治理的手段看，法律手段和法治方式具有决定性

　　在现代治理条件下，国家治理手段包括经济手段、行政手段和法律手段，但经济手段和行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段，即司法具有终局性。同时，治理手段的“文明化”集中体现为国家行为的“非暴力化”，虽然国家垄断着暴力工具，但是在解决社会经济等问题上越来越多地依靠法律、行政以及市场等“非暴力”的机制和手段，国家治理的制度化与程序化程度不断提高。暴力在国家治理中受到了严格的法律限制。在日渐庞大的国家机构中，只有军队和警察这两个部门直接与暴力有关，但在人员编制、财政支持以及战略部署等方面受到其他政府机构的严格控制。

　　美国法学家庞德认为，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。从16 世纪以来，政治组织已经成为首要的社会控制机构，而法律则成了社会控制的主要手段。所有其他社会控制的手段被认为只能行使从属于法律并在法律确定范围内的纪律性权力[8]。在一个日益个人主义、工业化、城市化、市场化和世俗化的现代社会中，在处理日益分散的公民之间的冲突时，法律成为解决社会冲突和利益矛盾、实现社会控制和国家治理最重要的工具和手段。在国家治理体系现代化的过程中，法治建设是先导，法治化是中国国家治理体系现代化的主导原则。

　　（二） 法治建设是国家治理能力现代化的根本保障

　　通过社会化的方式使一个群体的道德准则内化，是确保社会控制的一个典型机制。但在现代和后现代社会中，社会控制的正式形式更多地依赖法律，法律的规制能力是衡量国家治理能力的关键指标。其中，法律的真实性和有效性是衡量和决定其规制能力的基本变量。法律的真实性意味着作为一种“社会事实”的现实，法律必须编撰成文，以国家垄断的合法力量为后盾，迫使公民调整自己的行为符合其规定和禁令。法律的有效性则是指国家所关注的规则和法规在公民眼中的合法性。在理想情况下，国家寻求管理一个服从法律的公民，不仅因为惩罚的威胁，更因为这是“做了正确的事” [9]。党的十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，明确提出法治建设是实现中国国家治理能力现代化的根本保障和有效途径。

　　1.法治建设通过提高中国国家治理的合法性与有效性来实现国家治理能力的现代化

　　有学者认为，专业化、职能化的法律惩罚是一种权力更为灵敏、精巧、迂回、隐蔽和省力的运用。它通过体现科学和真理的法律知识隐蔽地实现了统治者的意图；它通过公开审判无形中实现了国家法律符号权力的支配；它通过公诉、辩护制度以及行政诉讼制度实现了一种迂回的、同意的惩罚；它通过审判监督程序对可能出现的冤假错案予以灵敏的补救。法制是一种全新的治理术，是一种省力有效、迂回隐蔽的现代治理术[10]。只有采用依法治理这种现代模式，才能节省国家和社会的力量，从而把这些力量运用到社会主义现代化建设中来。法治在中国的兴起不单单是一个立法的过程，而且是理性的法律主体型塑的过程，是法律技术转换的过程，也是现代国家治理策略转型的过程，是培育和提升国家治理合法性与有效性的过程。现代国家治理术的精髓，就是通过消除个人的具体特征或人际的具体关系，以非情境的观念体系和知识框架，将人设定为“抽象的大众”，让不存有身份关系的人仅仅因为某种理性的划分，而体制性地聚合成“想象的共同体”。最终“分门别类”地实施对社会的治理。由于这种权力关系“不是在人—肉体的方向上，而是在人—类别的方向上完成的”[11]。借助法律这个中介工具，国家治理就可以涵盖一切社会领域中的社会个体和组织，并且避免国家权力与治理对象的直接接触，通过一个普适性的、表面上和程序上公正的法律制度体系作为缓冲机制，有效消弭国家权力渗透的外在阻力。这样，国家权力就高悬于社会之上，有效地隐蔽了自身的暴力性质，同时获得了强大的合法性，通过外在的规范与对主体的“规训”来维护社会的秩序与安宁。在转型中的中国，法治的兴起意味着国家治理技术的转型，意味着国家采用一种精巧的新型技术对社会进行更为精致和高效的治理，法治建设有利于提升国家治理的合法性与有效性，稳步实现中国国家治理能力的现代化。